공동주택에 대한 토지거래허가제의 본질 및 규제행정으로서의 성격과 한계- 서울시 전역 아파트에 대한 토지거래허가제를 중심으로 - = Land Transaction Permit System for Multi-unit Housing: Legal Nature, Regulatory Characteristics and Limitations - Focusing on the Land Transaction Permit System for Apartments Throughout Seoul -

국문 초록 (Abstract)

역대 정부가 발표해온 주거정책의 양을 통해 주택의 중요성을 능히 가늠해볼 수 있다. 또한, 발표되는 정책의 빈도에 미루어 주거정책의 효과를 추론해 볼 수도 있다. 그 연장선에서 2025년에는 서울시 전역의 아파트가 조정대상지역, 투기과열지구와 함께 토지거래허가구역으로 지정되었다.
토지거래허가제는 1978년 8월 이후 토지거래신고제와 함께 투기적 토지거래를 억제하기 위해 활용되어 왔다. 토지거래허가제는 말 그대로 토지에 대한 거래규제이다. 그 결과 국민은 직ㆍ간접적으로 토지거래에 있어 거래목적선정의 자유, 거래상대방선정의 자유, 거래가격선정의 자유 등을 제한받는다. 국민의 토지거래의 자유를 규제하는 토지거래허가제에 대해서는 토지규제행정에 관한 제한의 법리가 적용된다.
그런데 아파트가 있는 지역을 토지거래허가구역으로 지정하면서, 토지거래허가 대상 토지 면적을 축소할 경우 토지거래허가구역은 주택거래허가제의 실질을 갖게 된다. 즉, 형식상 토지에 대한 규제이지만 실질적으로 주택에 대한 규제에 해당한다. 문제는 주거ㆍ주거권과 밀접한 ‘주택과 인간의 관계’는 ‘토지와 인간의 관계’와는 또 다른 의미를 지니고 있다는 사실에 있다. 지금까지 한국 법제가 주택거래허가제에 대해 토지거래허가제와는 다른 태도를 취해온 까닭도 이러한 사정이 투영된 결과이다.
주택과 토지는 그 본질인 물리적ㆍ기능적 측면에서 구분된다. 따라서 동일한 법리로 두 규제행정에 대한 제한을 설정하는 것은 바람직하지 않다. 나대지의 거래를 규제하는 행정작용과 아파트의 거래를 규제하는 행정작용에 대한 제한은 양자를 구분하여 검토ㆍ설정되어야 한다. 선행연구도 토지거래허가제의 합헌성, 주택거래허가제의 합헌성 등으로 구분되어 있다. 그러나 행정목적실현을 위해 다른 형식의 규제행정으로 우회하는 경우, 기존의 접근법만으로는 법적 문제를 정확히 파악하고 해결할 수 없다. 서울시 전역 아파트에 대한 토지거래허가제가 그 대표적인 사례이다.
본 연구는 토지규제의 형식으로 주택규제의 실질을 추구하는 규제행정을 연구의 편의상 ‘우회행정’으로 명명하고 연구를 진행한다. 형식과 실질이 다른 우회행정의 법적 성격을 형식과 실질 중에서 어떤 기준으로 판단해야 하는지 분석한다. 또한, 행정목적실현을 위해 다른 형식의 규제행정으로 우회하는 규제행정의 한계를 그에 대한 제한의 강도, 법치행정의 원칙 등을 중심으로 검토한다. 이러한 분석을 통해 ‘정부의 주거정책이 적법하게 효과를 발휘하는 데 기여하는 것’을 궁극적인 목표로 삼는다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The government has continuously announced real estate policy measures. Among the housing policies introduced on an almost daily basis, the Land Transaction Permit System has emerged since 2020 as a particularly significant regulatory instrument. By October 2025, land transaction permit zones had expanded to encompass the entirety of Seoul (all 25 autonomous districts) and 12 areas within Gyeonggi Province.
As its name suggests, the Land Transaction Permit System was originally designed as a regulatory mechanism governing land transactions. However, it has increasingly functioned as an instrument of housing control. The designation of all apartments throughout Seoul as subject to the system represents a regulatory strategy that seeks to achieve the substance of housing regulation through the legal form of land regulation.
This transformation raises fundamental questions concerning the legal nature of the system when applied to multi-unit housing. If the system retains its character as land regulation, it should be evaluated under the principles governing land-use regulation. Conversely, if its practical function is that of housing regulation, it must be assessed in light of the constitutional and administrative limits applicable to housing control.
Although land and housing are closely related as forms of real property, they are physically and functionally distinct. These differences require separate legal evaluation in determining the scope and limits of regulatory authority. Accordingly, the limits applicable to vacant land cannot automatically be equated with those governing apartments.
When regulatory administration adopts the legal form of land regulation while substantively pursuing housing control, it must comply with constitutional constraints and the principles of administration under the rule of law. Against this backdrop, this study examines the legal nature of the Land Transaction Permit System as applied to multi-unit housing and analyzes its character and limits as regulatory administration, focusing on its application to apartments throughout Seoul.