토지비축 대상지 선정을 위한 실증적 연구 : 경기도내 임대주택단지 선정을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There is a limit to what the public policy can do to tackle the high land price. It resulted in theenactment of the ““Act on Public Land Banking”” and the establishment of a land banking system. This study reviewed main issues of the land banking system, i.e., land banking period (short- and long-term), parcels of land suitable for banking, selection criteria, etc.
In addition, the study sought to identify high-priority land parcels for building rental housing complexes, which will help the government, local self-governments, and other public entities determine the land to be purchased first when initiating the land banking system.
Review of issues surrounding the land banking system showed that long-term land banking is ideal as it can help regulate land supply in the future and can curb land speculation, but in reality, its effects cannot be felt early, and there are management and financial burdens. Therefore, during the initial stage of the land banking system, short-term land banking should be implemented together with long-term banking.
Secondly, in terms of the land suitable for banking, purchasing easy-to-acquire land parcels reduces financial burdens and minimizes purchase lead time. However, purchasing land parcels that meet development needs of the future and that are in line with policy goals best serves the original purpose of the system. A review was conducted on land banking issues and a focus group was interviewed regarding more objective and professional land banking. The result was as follows:
1) The fundamental goal of the land banking system is to meet public demands for development and promote more efficient use of land. Stabilization of the real estate market is a by-product.
2) In terms of the land banking period, ideally, it is best to adopt a long-term perspective in land banking, but considering financial constraints during the initial stage of land banking and efficiency, short-term land banking should be implemented first, with gradual increase in the portion of long-term banking.
3) In terms of the standard for selecting land parcels, the land that can be utilized should be purchased first, that is, land that meets future regional demands and policy objectives. The pre-condition here is to assess the demand accurately and maintain consistency in policies to realize long-term policy goals.
4) The land that is on the high priority list for banking is the land for building SOCs, public facilities, public rental housing, and factories.
5) The land that should be purchased first for banking is not one that is readily available for purchase. Rather, the priority for purchase should be on the land that best meets policy goals and regional demands.

Based on above factors, candidate sites of rental housing complex for banking were identified. In land banking, since the primary concern is accessibility to the labor market and price, it is best to purchase relatively low-priced land in places with high demands.
Assuming Seoul as the central labor market within the metropolitan area, residential districts within one hour’s commute distance from Seoul, i.e., those within a 40km radius were selected. After excluding certain restricted zones and green belts, land parcels suitable for banking in Gyeonggi Province were identified.
Among the selected land parcels in Gyeonggi Province, the piece of land that is surrounded by roads bigger than sub-arterial road was regarded as an independent polygon. According to an estimate, there are 1,711 polygons in the region. Assuming that land whose size is 1 million m2 can be used as the basic unit for rental housing complex, the size of the polygon is suitable to be used as a unit for land banking.
Next, among the polygons that contain at least a bit of national or public lands, the average ratio of the national or public land within the polygon was 19.56%, with the maximum ratio reaching up to 99.75%. The average price of land within the polygon was 210,395 won/m2, and the cost of land per m2 ranged from a minimum of 3,130 won to a maximum of 6,181,560 won.
High priority land for banking is the land that is within a 40km radius from the three central labor markets in Seoul with high percentages of national or public lands. The percentages of national or public lands within polygons are as follows: Ansan City (32.32%)
More specifically, the land can be purchased after considering the ratio of national or public lands within the polygons. It is possible to identify areas with more than 50% of polygon clusters. It was found that certain lands in Sungnam-si and Suwon-si can be suitable for large-scale development. The analysis revealed that land parcels in areas that have a cluster of polygons with a high percentage of national or public lands should be purchased first to prepare for the time when large-scale developments areneeded, and even in areas with relatively small number of polygon clusters, a certain amount of land can be bought to implement policies.
In conclusion, the usable lands in Gyeonggi Province are lattice shaped lands divided by roads bigger than sub-arterial roads. By determining the ratio of national or public lands within the polygons and by purchasing land parcelsselectively in accordance with policy directions and the size of development, we can expect a better return for the money we spend than we did in the past.

국문 초록 (Abstract)

높은 토지비용으로 인한 효율적인 공공정책수행의 한계에 도달하면서 ｢공공토지의 비축에 관한 법률｣ 제정과 토지은행의 출범함에 따라 주요 이슈인 토지비축기간(장기적/단기적), 대상 및 선정기준, 등을 중심으로 검토하였다.
또한 임대주택단지 공급을 위한 토지비축 대상지를 추출함으로써 향후 국가, 지자체 등 공공주체가 토지비축을 시행하는데 있어 우선적으로 매입해야할 토지를 선정하는데 기여하고자 하였다.
토지비축제도와 관련된 이슈를 검토한 결과, 첫째, 장기목적의 토지비축이 장래 토지의 수급조절 기능이 크며, 투기적 개발수요를 차단할 수 있다는 점에서 이상적이나, 현실적 측면에서 비축의 성과가 단기간에 가시화되기 어렵다는 점과 관리에 대한 부담 및 재정배분의 한계로 인해 단기목적의 토지비축을 병행하여 시행하는 것이 토지비축제도 시행초기에 적절한 방안으로 분석되었다.
둘째, 토지비축의 대상으로는 매입이 용이한 토지를 비축하는 것이 재정부담이 적고 매입기간이 최소화될 수 있다는 점에서 효율적이나, 장래 개발수요 및 정책목표에 따른 토지를 매입하는 것이 토지비축 본래의 목적을 달성하는데 적절한 것으로 판단된다.
검토된 이슈들을 점검하고 보다 객관적이고 전문적인 토지비축 개선사항들을 포커스그룹 인터뷰를 통해 살펴본 결과는 다음과 같다.
① 토지비축의 가장 기본적인 목적은 공적 개발수요의 충족과 토지의 효율적 이용으로, 부동산 시장의 안정은 이를 통해 얻어질 수 있는 부차적 결과물이다. ② 토지비축 기간은 이상적으로는 장기적 목적의 토지비축이 필요하지만, 초기에는 재정적 한계 및 집행의 효율성을 위해 단기적 목적의 토지비축을 우선적으로 시행하고 단계적으로 장기적 목적의 토지비축 비율을 높이는 방안이 고려되어야 한다.
③ 토지비축의 선정기준은 향후 지역별 수요와 정책목적에 따라 활용이 가능한 토지를 우선적으로 매입해야하며, 이를 위해서는 정확한 수요예측과 장기적인 정책목표 달성을 위한 정책의 일관성이 담보되어야 한다. ④ 우선목적의 토지비축 용도로는 SOC 및 공공시설용지 공공임대용 주택지, 산업 및 공장용지 확보이며, 공공성, 시장충격 최소화, 개발이 전제되지 않고 경쟁력 강화 및 자금투입규모 등을 고려한 용도의 토지가 비축되어야 하며, 세대 간 형평성을 고려한 보존을 위한 토지비축 또한 간과해서는 안 될 것이다. ⑤ 토지비축의 우선대상으로는 매입이 용이한 토지보다는 정책적 목적이나 지역의 수요를 고려한 토지비축이 우선시 되어야 한다.
토지비축 이슈들을 바탕으로 임대주택공급을 위한 토지비축 대상지를 추출하였다. 토지비축을 하는데 있어 가장 먼저 고려해야 할 요소로서는 노동시장으로의 접근성과 가격이므로, 수요가 많은 곳에 상대적으로 저렴한 토지를 매입하는 것이 토지비축의 우선순위를 결정하는 가장 적합한 방법임을 도출하였다.
수도권에서 서울을 중심 광역노동시장으로 설정했을 때, 노동시장에 대한 배후주거지로서 수요가 있는 지역은 1시간 이내 통근이 가능하다고 판단되는 40km반경으로 설정하였으며, 규제지역과 광역녹지축, 일부 활용이 어려운 지목을 제외함으로써 경기도의 가용지를 추출하였다.
추출된 경기도 내 가용지들만을 대상으로, 일정 블록(block)을 둘러쌓고 있는 보조간선도로급 이상의 도로들을 각각 독립된 폴리곤으로 설정하였는데, 설정된 폴리곤의 수는 1,711개로 최종 집계되었다. 특히, 100만㎡의 규모는 임대주택단지를 위한 기본적 단위로 볼 수 있다고 전제할 때, 각 폴리곤의 크기는 토지비축의 적정단위로서 사용이 가능할 것으로 판단할 수 있다.
다음 단계에서는 국ㆍ공유지가 조금이라도 포함되어 있는 각 폴리곤 내에서 국ㆍ공유지의 비율은 평균적으로 19.56%로 나타났으며, 최대 99.75%까지의 분포를 가지는 것으로 분석되었다. 각 폴리곤내의 토지가격은 평균 210,395원/㎡이며, ㎡당 최소 3,130원에서, 최대 6,181,560원에 이르는 것으로 계산되었다.
우선비축 대상지는 서울의 3개 중심노동시장으로부터 40km 반경 내의 분포를 토지비축대상지로서 고려했을 때 다음과 같은 결과가 도출되었다.
선정된 폴리곤내의 국ㆍ공유지의 비율이 높은 시ㆍ군은 안산시 32.32%, 수원시 30.75%, 안양시 26.86%, 용인시 26.08%, 성남시 25.73%의 순이며, 낮은 시ㆍ군은 여주군 3.83%, 이천시 5.88%, 하남시 10.44%, 가평군 10.75%, 포천시 10.76% 등의 순으로 분석되었다. 가격측면에서는 하남시 413,150원/㎡, 과천시 399,555원/㎡, 용인시 372,356원/㎡, 수원시 360,857원/㎡, 부천시 359.692원/㎡, 성남시 348,955원/㎡의 순으로 높았으며, 여주군 73,896원/㎡, 이천시 76,661원/㎡, 안산시 79,539원/㎡, 동두천시 97,371원/㎡, 포천시 115,152원/㎡의 순으로 낮은 것으로 나타났다.
보다 세밀하게 우선 토지비축 대상토지를 찾기 위해, 각 폴리곤 내의 국ㆍ공유지 비율을 조정할 수 있다. 비율의 변화에 따라, 50%이상의 폴리곤 들이 집적되어 있는 일부 시ㆍ군의 지역들을 파악할 수 있는데, 우선 비축대상토지로서 성남시, 수원시의 일부지역들이 대규모 택지개발을 위한 우선 비축토지 대상지로서 적합할 수 있다는 것을 보여주고 있다. 이러한 분석을 통해 국ㆍ공유지의 비율이 높은 폴리곤들이 많이 집적되어 있는 지역은 대규모 개발이 필요할 때를 대비하여 토지를 비축하며, 상대적으로 적은 폴리곤들이 집적되어 있는 경우에도 토지의 용도 및 규모에 따라 정책실행을 위해 적정한 양의 토지를 선택적으로 매입할 수 있다.
결론적으로 추출된 경기도 가용지를 대상으로 보조간선 이상의 도로를 활용해 격자를 형성하고, 형성된 폴리곤내의 국ㆍ공유지 비율을 파악함으로써, 공공정책의 성격과 개발규모에 따라 적절한 규모의 토지를 선택하고 추가적인 토지비축이 이루어진다면, 과거에 비해 저렴한 비용으로 보다 나은 효과를 기대할 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구방법 및 범위 5
• 1. 연구방법 5
• 2. 연구범위 7
• 제3절 선행연구 검토 10
• 1. 토지비축대상지 선정에 관한 연구 10
• 2. 임대주택 입지선정에 관한 연구 11
• 3. 선행연구와의 차별성 12
• 제2장 이론적 검토 13
• 제1절 토지비축에 관한 이론적 논의 13
• 제2절 토지비축 대상지 선정과 관련된 이슈 검토 18
• 1. 도입배경 및 목적 18
• 2. 토지비축기간 20
• 3. 토지비축대상 24
• 4. 종합 27
• 제3절 임대주택공급을 위한 토지비축제도의 활용 필요성 28
• 제3장 임대주택단지 공급을 위한 토지비축대상 선정기준 검토 33
• 제1절 토지비축대상 선정기준 33
• 1. 이론적 검토 33
• 2. 전문가 의견 검토 35
• 3. 소결 42
• 제2절 임대주택단지 입지기준 검토 44
• 1. 임대주택의 유형 44
• 2. 경기도 임대주택단지 입지특성 분석 46
• 3. 임대주택단지 입지선정시 고려사항 48
• 제3절 토지비축 대상지 선정기준 제시 50
• 제4장 임대주택단지 공급을 위한 토지비축대상지 선정 52
• 제1절 DB 구축 52
• 제2절 임대주택단지 공급을 위한 토지비축대상지 검토 53
• 1. 물리적 기준 검토 53
• 2. 지가 및 임대주택공급계획 검토 63
• 3. 사례 적용 66
• 제3절 소결 69
• 제5장 결론 72
• 제1절 요약 72
• 제2절 정책적 시사점 75
• 참 고 문 헌 77
• 부록1 포커스그룹 인터뷰 내용 83
• 국문초록 108
• Abstract 111