송변전 건설 갈등 해결 메카니즘에 관한 연구 : 정책갈등모형 적용을 통한 갈등사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

발전행정론이 주도하던 60~70년대 세워진 전주와 송전선은 국유지든 사유지든 거침없이 일직선으로 간다. 정부는 효율성을 행정이념으로 하였고, 전력설비는 경제발전에 꼭 필요한 국가정책사업이었기 때문에 공공갈등은 발생할 여지가 없었다. 그러나 지금은 국공유지도 점용료를 부담해야 송전선이 지나가고 자치단체는 공익사업자가 극복해야 할 대상으로 변했다. 80년대 민주화를 거치고 90년대 문민정부가 들어서면서 행정이념도 민주성으로 바뀌고, 사유재산과 개인의 권익이 중요시되면서 사회적 가치는 변해갔다. 지방자치가 시작되고 사회가 점점 다원화되어가면서 시민단체와 지역주민의 목소리는 점점 커졌고, 엘리트집단에 의해 정책이 수립되고 PR(public relations)을 통해 정책대상 집단을 설득하는 Top down 방식은 한계에 이르렀다. 이러한 사회변화에 따라 NIMBY, 즉 필요성은 인정하지만 내 집 근처엔 반대한다는 ‘공공갈등’이 사회문제로 대두되었고 공공갈등에 관한 연구가 관심을 받기 시작하였다. 공공갈등은 긍정적인 측면도 있으나 갈등의 장기화는 사업자에게 큰 손실을 주게 되고 그 비용은 다시 국민에게 돌아간다. 2000년대 이후 공공갈등은 계속 증가하고 있으나 체계적인 연구가 부족한 실정이다. 선행연구의 대부분은 공공갈등의 개별사례를 연구하여 갈등의 원인과 갈등에 영향을 미치는 요인을 분석하고 대안을 제시하는 것이다.
이 연구는 타당성을 높이기 위하여 다양한 공공갈등 가운데 송변전 건설에 관한 정책갈등으로 연구 범위를 한정하였다. 연구 범위는 2000년 이후 변전소 및 송전탑 건설과정에서 공공갈등이 심각했던 갈등사례 11건으로 하였다. 하나의 사례에서 나타난 현상은 우연으로 보일 수 있다. 그러나 장기간 다수의 사례를 분석하면 일정한 규칙성이나 전체적인 경향성이 드러날 것으로 본다. 다수 사례의 비교분석을 통하여 갈등의 전개속성과 메카니즘을 연구하고 정책시사점을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다. 사례 비교분석모형은 Weible과 Heikkila(2017)의 정책갈등모형(Policy Conflict Framework: PCF)을 적용하였다. PCF 모형은 갈등상황을 정책갈등에피소드, 정책환경, 피드백으로 구분하였는데, 환경적 요인과 더불어 인지적·행태적 요인들 또한 주요 분석요소로 제시하며 정책갈등연구에 필요한 새로운 통찰력을 제시하고 있다. 분석결과 첫째, 정책갈등이 잘 해결되기 위해서는 객관적인 실태조사로 입장의 차이를 줄이고, 정책하위체계에서 주민참여가 이루어지는 등 협력적 행태를 보이고 있다. 둘째, 시민 및 사회단체가 개입되면 갈등이 장기화할 가능성이 크므로, 갈등 초기에 자치단체를 중심으로 신속하게 접근할 필요가 있다. 이를 위해서는 자치단체에 비상임 갈등조정전문가제도를 운영할 필요가 있다. 셋째, 공공갈등에서 타협에 대한 거부감을 줄이고, 타협 불능에서 타협 가능으로 전환하기 위해서는 ‘관심→이해→공감→결과’ 순을 전략적 지향점으로 하여 접근할 필요가 있다. 넷째, 절차적 정당성이 중요하다. 현재는 입지선정위원회에서 송전선 경과지를 선정하거나 변전소부지를 선정한 다음 주민설명회를 통하여 이해를 구하고 있는데, 순서를 바꾸어 공청회를 통하여 정책을 알리고 공론화하며, 주민 요구를 토대로 입지선정위원회를 구성하는 것이 필요하다고 본다. 이 연구는 송변전 건설 갈등에 관한 다수 사례를 집중적으로 비교 분석하였고, 사회적 비용을 줄일 수 있도록 건설갈등의 발전 방향을 모색하였다는 점에 의미를 부여하고 싶다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The electric poles and transmission lines built in the 1960s and 1970s, when the development administration theory led the society, go in a straight line regardless of whether they are public or private land. The government made efficiency as its administrative ideology, and electricity facilities were a national policy project essential for economic development, so there was no room for public conflict. However, now, transmission lines pass only by paying occupancy fees on public land, and local governments have turned into objects that public service providers must overcome. After democratization in the 1980s and the establishment of a civilian government in the 1990s, the administrative ideology changed to democracy, and as private property and individual rights and interests became important, social values changed. As local autonomy began and society became more diversified, the voices of civic groups and local residents grew louder, and policies were established by elite groups and the top-down method of persuading policy target groups through public relations (PR) reached its limit. According to these social changes, NIMBY, that is, 'public conflict', which admits the necessity but is difficult near my house, has emerged as a social problem, and research on public conflict has begun to attract attention. Public conflict has positive aspects, but prolonged conflict inflicts great losses on business operators, and the cost is passed on to citizens.
Since the 2000s, public conflicts have continued to increase, but systematic studies are lacking. Most of the preceding research studies individual cases of public conflict to analyze the causes of conflicts and factors affecting conflicts, and to suggest alternatives. In order to increase the validity of this study, the scope of the study was limited to policy conflicts on transmission and substation construction among various public conflicts. The scope of the study was 11 cases of conflicts in which public conflicts were serious during the construction of substations and transmission towers since 2000. A phenomenon that appears in one case can be seen as a coincidence. But, if we analyze a large number of cases over a long period of time, we expect to find a certain regularity or general tendency. The purpose of this study is to discover the nature and mechanism of conflict through comparative analysis of multiple cases and to suggest policy implications.
For the case comparison analysis model, the Policy Conflict Framework (PCF) of Weible and Heikkila(2017) was used. The PCF model divides conflict situations into policy conflict episodes, policy setting(environment), and feedback. In addition to environmental factors, cognitive and behavioral factors are also presented as major analysis factors, and new insights necessary for policy conflict research are presented. Analysis Results To resolve policy conflicts, First, in order to resolve policy conflicts well, objective fact-finding is used to reduce differences in positions, and the policy sub-system is showing cooperative behavior such as citizen participation. Second, if civil and social association are involved, there is a high possibility that the conflict will prolong, so it is necessary to quickly approach the local government in the early stage of the conflict. To this end, it is necessary to operate a non-standing ‘Conflict Mediation Expert System’ in the local government. Third, in order to reduce the reluctance to compromise in public conflicts and to shift from non-negotiable to negotiable, it is necessary to approach with the order of ‘concern → understanding → sympathy → result’ as a strategic orientation point. Fourth, procedural justification is important. Currently, the site selection committee selects a transition site for transmission lines or selects a substation site, and then seeks understanding through a resident briefing session. However, it is necessary to change the order to inform the policy through a ‘Public Hearing' and to make it public agenda, and to form a site selection committee based on the needs of the residents.
This study is meaningful in that it intensively comparatively analyzed many cases of transmission and substation construction conflicts, and sought the direction of development of construction conflicts to reduce social costs.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 1. 연구 배경과 목적 1
• 1) 연구 배경 1
• 2) 연구 목적 4
• 2. 연구의 범위와 방법 6
• 1) 연구 범위 6
• 2) 연구 방법 9
• 제2장 이론적 논의 11
• 1. 갈등의 분류 11
• 1) 갈등의 정의 11
• 2) 공공갈등 12
• (1) 공공갈등의 정의 12
• (2) 공공갈등의 원인과 특성 13
• (3) 우리나라 공공갈등관리의 문제점 15
• 가. 공공갈등에 대한 인식 15
• 나. 공공관계 대응전략 18
• (4) 사회적 갈등관리역량 23
• 3) 송변전 건설 갈등 25
• 2. 갈등에 관한 이론과 모형 29
• 1) 갈등의 흐름을 중심으로 한 모형 29
• (1) 갈등주기에 관한 연구모형 29
• (2) 갈등관리주기의 구분 33
• 2) 갈등의 원인과 처방을 중심으로 한 모형 35
• 3) 갈등관리유형을 중심으로 한 모형 37
• (1) Thomas & Kilman의 갈등관리유형 37
• 가. 회피 39
• 나. 순응 40
• 다. 타협 40
• 라. 경쟁 41
• 마. 협력 41
• (2) 한국전력 직원들의 갈등관리유형 42
• 3. 선행연구 45
• 1) 공공갈등의 원인분석과 완화전략에 관한 연구 45
• 2) 공공갈등의 특성과 관리방안에 관한 연구 50
• 3) 선행연구의 특징과 해결방안 종합 52
• 제3장 제도적 논의 57
• 1. 전기사업과 한국행정의 패러다임 57
• 2. 전기사업과 건설갈등 62
• 1) 전기에너지 정책과 자연독점 62
• 2) 전기공급제도와 갈등비용 64
• 3) 전기요금 수익구조와 건설갈등 65
• 3. 전력설비 건설절차와 국민의 인식 66
• 1) 송변전 건설 절차 66
• 2) 송변전 설비에 대한 주민의 인식 68
• 3) 송변전 건설을 위한 입지전략의 변화 70
• 4. 공공갈등 예방과 해결을 위한 제도 71
• 1) 미래 정부와 갈등관리역량 71
• 2) 공공갈등 예방을 위한 제도 72
• 3) 갈등관리기본법 제정 73
• 4) 송전설비주변법 74
• 제4장 연구분석의 틀 76
• 1. 연구분석의 틀 76
• 1) 정책갈등 분석모형 76
• 2) Weible과 Heikkila의 정책갈등모형 77
• 3) 정책갈등의 인지적 특성과 갈등 강도 82
• 4) 정책갈등모형(PCF)의 역학적 구조 83
• 2. 연구 질문 84
• 제5장 송변전 건설 갈등 메카니즘 분석 87
• 1. 갈등사례에 대한 접근 87
• 1) 갈등사례 개요 87
• 2) 갈등분석 절차와 기준 90
• (1) 갈등분석절차 90
• (2) 갈등분석기준 91
• 2. 정책갈등모형(PCF)을 통한 사례 분석 92
• 1) 사례 1: 동두천-양주 송전선 갈등사례 92
• (1) 사례개요 92
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 93
• (3) 정책환경과 대응전략 94
• (4) 정책갈등의 피드백 96
• 2) 사례 2: 신중부변전소 갈등사례 97
• (1) 사례개요 97
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 98
• (3) 정책환경과 대응전략 100
• (4) 정책갈등의 피드백 102
• 3) 사례 3: 신고리-북경남(밀양송전탑) 송전선 갈등사례 104
• (1) 사례개요 104
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 105
• (3) 정책환경과 대응전략 110
• (4) 정책갈등의 피드백 112
• 4) 사례 4: 신안성-신가평 송전선 갈등사례 114
• (1) 사례개요 114
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 114
• (3) 정책환경과 대응전략 116
• (4) 정책갈등의 피드백 118
• 5) 사례 5: 신포천-신은덕 송전선 갈등사례 118
• (1) 사례개요 118
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 119
• (3) 정책환경과 대응전략 120
• (4) 정책갈등의 피드백 122
• 6) 사례 6: 북경남변전소 갈등사례 122
• (1) 사례개요 122
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 122
• (3) 정책환경과 대응전략 126
• (4) 정책갈등의 피드백 127
• 7) 사례 7: 새만금 송전선 갈등사례 128
• (1) 사례개요 128
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 130
• (3) 정책환경과 대응전략 133
• 가. 정책환경과 활동수준 133
• 나. 정책환경과 신념의 변화 135
• (4) 정책갈등의 피드백 136
• 8) 사례 8: 북당진변환소 등 당진지역 갈등사례 137
• (1) 사례개요 137
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 138
• (3) 정책환경과 대응전략 142
• (4) 정책갈등의 피드백 144
• 9) 사례 9: 고덕-서안성 송전선 갈등사례 145
• (1) 사례개요 145
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 146
• (3) 정책환경과 대응전략 150
• (4) 정책갈등의 피드백 153
• 10) 사례 10: 갈산-신광명 지중송전선 갈등사례 153
• (1) 사례개요 153
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 154
• (3) 정책환경과 대응전략 157
• (4) 정책갈등의 피드백 160
• 11) 사례 11: 동해안(울진)-신가평 직류방식 송전선 갈등사례(동부구간) 161
• (1) 사례개요 161
• (2) 정책 행위와 갈등의 속성 161
• (3) 정책환경과 대응전략 163
• (4) 정책갈등의 피드백 165
• 3. 정책갈등모형(PCF)과 갈등전개의 특성 166
• 1) 정책갈등에피소드의 특성 166
• (1) 인지적 차원의 특성 166
• 가. 인지적 차원의 전개 166
• 나. 인지 강도의 스펙트럼 167
• 다. 위협인식 170
• 라. 타협거부 170
• (2) 행태적 차원의 특성 173
• 가. 강압적 행태 173
• 나. 경쟁적 행태 174
• 다. 협력적 행태 176
• (3) 정책갈등에피소드 종합 179
• 2) 송변전 건설 갈등의 환경과 속성 181
• (1) 행위의 세 가지 수준과 속성 181
• (2) 정책행위자의 속성 186
• (3) 주요사건 190
• (4) 정책주제 192
• 3) 송변전 건설 갈등의 피드백 195
• (1) 산출 195
• (2) 결과 201
• 4. 정책갈등 영향요인 분석 및 유형화 202
• 1) 갈등사례 분석 종합표 202
• 2) 영향요인 분석 및 유형화 207
• (1) 송변전 갈등 영향요인 분석 207
• (2) 갈등영향요인의 유형화 210
• 5. 정책갈등 메카니즘 분석 결과 212
• 1) 정책갈등의 순환과 요구되는 활동 212
• 2) 정책갈등의 인식차 해소 218
• 3) 정책실행체계의 정당성 확보 220
• 4) 정책갈등에 대한 패러다임의 전환 223
• 제6장 결론 225
• 1. 연구요약 225
• 2. 이론적 함의 및 정책적 함의 227
• 3. 연구의 한계 및 발전방향 231

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60. “한국의 공공갈등 구조와 관리체제에 관한 연구: 건설 및 환경분야 를 중심으로”, 황병수, 경기대학교 박사학위논문, , 2010

61. “공공갈등에 대한 국민의식과 정부의 대응방식: 위험시설 입지갈등 을 중심으로”, 정정화, 「서울행정학회 학술대회 발표논문집」, 557-580, , 2015

62. “참여가 송전선로 수용성에 미치는 영향: 위험 및 손익인식과의 비교를 중심으로”, 김지수, 김주경, 김광구, 「정책분석평가학회보」, 28: 1 한국정책 분석평가학회, , 2018

63. “입지 갈등 사례의 이슈생애주기 탐색 연구: 운형함수(spline function) 방법론의 적용”, 김인수, 조은영, 「한국행정학보」, 52: 1, , 2018

64. “지역갈등 이슈의 뉴스프레임 구성에 대한 연구 : 동남권 신공항 보도를 중심으로”, 박태우, 계명대학교 박사학위 논문, 121-130, , 2012

65. 공공부문의 성과관리와 조직역량: 차단된 시계열 설계를 통한 13개 공기업의 실증분석, 박석희, 「한국행정학보」, 40(3): 219-244. 한국행정학회, , 2006

66. “공공 갈등의 합리적 관리를 위한 방안 연구: 밀양 송전탑 건설의 갈등사례를 중심으로.”, 하상군, 「사회과학연구」, 21: 2. 동국대 사회과학연구원, , 2014

67. 지방정부간 정책갈등의 조정과정과 협력규칙 -서울시와 경기도 의 상수원분쟁을 중심으로-, 주재복, 「한국정책학회보」, 10: 1, , 2001

68. 조직내 갈등에 대한 공무원의 갈등관리유형에 관 한 연구: Thomas & Kilman의 갈등관리유형을 중심으로, 은재호, 장현주, 「한국인사행정학회보」, 11: 1, , 2012

69. “송전선로 건설갈등의 장기화 원인과 해결방안에 대한 연구: 신고 리-북경남 송전선로 밀양시 구간을 중심으로”, 조성배, 「공공사회연구」, 2: 2. 한 국공공사회학회, , 2012

70. “송 변전설비 건설갈등해소를 위한 과정과 선택: 밀양 765kV 송전선로건설관련 갈등조정위원회 운영사례를 중심으로”, 홍수정, 이선우, 「한국정 책과학학회보」, 16(2): 183-212, , 2012

71. 우리나라 서비스 기업에서 팀리더의 갈등관리방식이 팀 구성원들 의 조직공정성 지각과 팀몰입에 미치는 영향에 대한 연구, 이준호, ｢서비스경영 학회지｣, 6(3): 107-140, , 2005

72. “공공갈등의 유형, 갈등관리방식, 시민단체개입이 갈등지속기간에 미치는 영향분석 갈등 해결의 상황적합모델을 중심으로”, 김학린, 「정책분석평가 학회보」, 22(4): 345-369. 한국정책분석평가학회, , 2012

73. “개발과 환경보전을 둘러싼 공공갈등의 재해석: 옹호연합모형과 갈 등주기모형을 통해 본 국립공원 케이블카 설치 사업 갈등”, 장현주, 「정책분석평 가학회보」, 29(4): 57-88, , 2019

74. “Dispute System Design(DSD) 관점에서 공공기관 갈등관리시스템 진단 및 처방 모형의 탐색: 한국전력의 송전선로 건설 갈등관리시스템을 중심으로”, 김동영, 「분쟁해결연구」, 18(2), , 2020