지방자치단체 간의 해상경계 획정에 대한 헌법적 고찰 ― 헌법재판소 결정의 법리 분석과 입법적 과제를 중심으로 ― = A Constitutional Study on the Delimitation of Maritime Boundaries between Local Governments

국문 초록 (Abstract)

지방자치가 본격화됨에 따라 자치권의 장소적 효력 범위인 ‘구역’의 획정은 지방자치단체의 존립과 주민의 복리에 직결되는 본질적 요소이자 중요한 헌법적 과제로 대두되었다. 그러나 육상경계와 달리, 해상경계에 관해서는 명시적인 법률 규정이 부재한 ‘규범적 공백’ 상태가 지속되어 왔으며, 이로 인한 지방자치단체 간의 갈등은 권한쟁의심판이라는 사법적 절차에 의존하여 사후적으로 해결되는 구조를 보여 왔다.
헌법재판소는 초기 결정에서 ‘국가기본도상 해상경계선’에 행정관습법적 효력을 부여하여 자치행정의 법적 안정성을 도모하였으나, 2015년, 지도의 임의성과 부정확성을 이유로 그 규범적 효력을 부인하는 내용으로 선례를 변경하였다. 이후 헌법재판소는 등거리･중간선 원칙을 기준으로 지리적 여건, 행정권한 행사 연혁, 주민의 편익 등 제반 사정을 종합적으로 형량하는 ‘형평의 원칙’을 새로운 획정 법리로 정립하였다.
최근에는 매립지의 행정 효율성을 중시하거나 국제법적 3단계 접근법을 수용하여 도서의 가중치를 조정하는 등 법리를 구체화하고 있지만, 형평의 원칙이 내포한 기준의 추상성과 사법적 규범 창설의 한계는 여전히 지방자치단체의 예측 가능성을 저해하고, 분쟁을 장기화하고 있다는 비판에서 자유롭지 못하다.
이러한 규범적 불확실성을 해소하기 위해, 국회는 최근 ‘해양관할구역 획정에 관한 법률안’을 발의하기도 하였지만, 이를 검토한 결과, 의회유보 원칙 위배, 핵심 기제인 기점(起點) 정의의 부재와 획정 기준 간의 규범적 위계성 결여 등 체계 정합성 측면에서 입법적 흠결이 확인된다.
과거 헌법재판소 선례 변경의 전제였던 국가기본도의 부정확성은 비약적으로 발전한 지도 제작 기술로 불식되었다고 볼 수 있으므로, 국가기본도상 해상경계선을 입법의 원칙적 기준으로 재조명할 필요성이 대두된다. 이는 해양 행정의 효율성을 제고함은 물론, 헌법상 보장된 자치권을 실질적으로 구현하는 가장 합리적이고 법치주의적인 대안이 될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As local autonomy advances in earnest, the delimitation of ‘jurisdictional zones’—the spatial scope of autonomous power—has emerged as an essential element and a critical constitutional task directly linked to the existence of local governments and the welfare of residents. However, unlike land boundaries, a ‘normative vacuum’ has persisted due to the absence of explicit statutory regulations regarding maritime boundaries. Consequently, conflicts between local governments have exhibited a structure of relying on ex post facto resolution through the judicial procedure of Competence Dispute Adjudication.
In its initial decisions, the Constitutional Court sought to ensure legal stability in autonomous administration by granting the force of administrative customary law to the ‘maritime boundary lines on the National Base Map.’ However, in 2015, the Court overruled this precedent, denying their normative effect by citing the arbitrariness and technical inaccuracy of the maps. Subsequently, the Court established the ‘Principle of Equity’ as a new legal doctrine for delimitation, which comprehensively weighs various circumstances—such as geographical conditions, the history of exercising administrative authority, and residents’ convenience—based on the Equidistance-Median Line Principle.
Although the Court has recently refined this doctrine by prioritizing administrative efficiency for reclaimed land or adopting the three-stage approach of international law to adjust the weight of islands, the inherent abstractness of the equity principle and the limitations of judicial law-making continue to be not free from the criticism that they undermine predictability for local governments and prolong disputes.
To address this normative uncertainty, the National Assembly has recently proposed the ‘Bill on the Delimitation of Maritime Jurisdictional Zones.’ However, a critical review of the bill identifies significant legislative flaws in terms of systemic consistency, including the violation of the principle of parliamentary reservation, the absence of definitions for base points—a key mechanism—and a lack of normative hierarchy among delimitation criteria.
Given that the issues of technical inaccuracy, which served as the premise for the Constitutional Court’s previous overruling, can be assessed as having been dispelled by the rapid advancement of mapping technologies, the need to re-examine the maritime boundary lines on the National Base Map as the principal standard for legislation is emerging. This approach would serve as the most rational and rule-of-law-based alternative, not only enhancing the efficiency of maritime administration but also substantially realizing the local autonomy guaranteed by the Constitution.