예산총액배분자율편성제도(Top-down System)의 도입효과에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

목차
제1장 서론
제1절 연구의 목적
제2절 연구의 대상과 범위
제3절 연구의 방법
제2장 총액배분자율편성제도 분석을 위한 이론적 기초
제1절 총액배분자율편성제도의 의의
제2절 외국의 총액배분자율편성제도 운영사례
제3절 선행연구 검토
제4절 분석틀의 설정
제3장 예산결정 여건의 변화
제1절 재정총량 및 지출한도 설정단계에서의 변화
제2절 부처의 자율편성 단계에서의 변화
제3절 기획예산처의 예산편성단계에서의 변화
제4장 행위자의 행태 변화
제1절 재정총량 및 지출한도 설정단계에서의 행태 변화
제2절 부처의 자율편성단계에서의 행태 변화
제3절 기획예산처의 예산편성단계에서의 행태 변화
제5장 총액배분자율편성제도의 성과
제1절 상호작용패턴 변화에 의한 성과
제2절 재원배분의 효율성 증진
제3절 재정총량 관리의 강화
제4절 총액배분자율편성제도의 한계
제6장 결론
제1절 연구결과의 요약
제2절 정책적 시사점
제3절 이론적 함의 및 향후 연구과제

표목차
<표 1-1> 예산결정 단계별 예산요구자와 예산심사자
<표 1-2> 설문조사 응답자 현황
<표 2-1> 기능별 세출예산 비중 추이
<표 2-2> 재정당국 업무부담 추이
<표 2-3> 경제성장률과 재정규모 증가율 추이
<표 2-4> Bottom-up 제도와 Top-down 제도의 내용비교
<표 2-5> Bottom-up 제도와 Top-down 제도 절차비교
<표 2-6> 각국의 Top-down 제도 비교
<표 2-7> 외국의 예산제도 개혁관련 논의
<표 2-8> 우리나라의 예산제도 개혁관련 논의
<표 2-9> 프로젝트별 투표자의 이상적인 예산규모
<표 2-10> 예산편성 방식에 의한 프로젝트별 예산합계
<표 2-11> 예산담당기관의 사업별 추진 역량에 따른 확률 분포
<표 2-12> Bottom-up 제도와 Top-down 제도에 의한 예산규모 비교1
<표 2-13> Bottom-up 제도와 Top-down 제도에 의한 예산규모 비교2
<표 2-14> 신제도주의 세 분파의 특징
<표 2-15> 예산결정 단계별 행위자의 상호작용 패턴 변화
<표 2-16> 선행연구를 통한 행위자 전략의 판단근거
<표 3-1> 2006년도 예산의 재정총량관련 총량반 활동 일정
<표 3-2> 국가재정운용계획상 분야?부문 분류체계
<표 3-3> 일반회계의 주요구성요소별 현황
<표 3-4> 2006년도 지출한도 심의 일정
<표 3-5> 예산안 편성지침상 Top-down 제도 관련 내용
<표 3-6> 2004～2005년도 예산안 편성지침 작업 일정
<표 3-7> 2005년도 예산안 작성 세부지침중 주요 사업유형별 지침 내용
<표 3-8> 2005년도 예산안작성 세부지침중 주요 비목별 지침 내용
<표 3-9> Top-down 제도후 부처내 실국 의견수렴 및 조정의 증가횟수
<표 3-10> 관세청의 2006년도 예산안 편성 심의 체계
<표 3-11> 부처의 예산편성 업무 증가여부에 대한 의견
<표 3-12> 주요사업비 규모 및 재정구조별 부처 구분(2005년 예산 기준)
<표 3-13> 각 부처 예산담당기관 현황
<표 3-14> 예산규모와 세세항 수 현황
<표 3-15> 2006년도 예산안 편성시 부처의 요구보고 일정
<표 3-16> 2006년도 예산안 심의 일정
<표 3-17> 의무적 지출과 재량적 지출의 대상사업 구분
<표 3-18> 구조조정 실적 평가를 위한 부처분류 현황
<표 3-19> 구조조정 실적 평가지표 및 채점기준
<표 4-1> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 기획예산처의 여건변화 1
<표 4-2> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 부처의 여건변화 1
<표 4-3> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 기획예산처의 여건변화2
<표 4-4> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 부처의 여건변화 2
<표 4-5> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 기획예산처의 여건변화3
<표 4-6> Top-down 제도에서 전략선택을 위한 부처의 여건변화 3
<표 4-7> 해수부의 예산 요구 및 예산 확정 규모 추이
<표 5-1> 관세청의 예산요구 규모 및 예산처 확정 예산안 추이
<표 5-2> 관세청의 주요사업 예산 편성 추이
<표 5-3> 관세청의 청사건축 사업의 예산요구 및 확정 규모 추이
<표 5-4> 2006년도 예산안의 세출 구조조정 실적
<표 5-5> 2006년도 예산안에 대한 부처유형별 구조조정 실적
<표 5-6> 2005년도 재정사업 자율평가 결과의 평가등급별 현황
<표 5-7> 부처의 자율성과평가 결과에 따른 예산요구 현황
<표 5-8> 국내경제 GDP 성장률 전망
<표 5-9> 2005～2009년 국가재정운용계획상 총수입 전망
<표 5-10> 2005～2009년 국가재정운용계획상 총지출 규모
<표 5-11> 분야별 공개토론회 내용(2005～2009년 국가재정운용계획)
<표 5-12> 시기별 주요 재원배분 방향
<표 5-13> 성장동력 확충과 양극화 완화 기여 사업(2006년도 예산?기금)
<표 5-14> 지출한도와 최적 예산규모와의 관계 유형
<표 5-15> Top-down 제도에 의한 지출한도가 발산하는 경우1
<표 5-16> Top-down 제도에 의한 지출한도가 발산하는 경우2
<표 5-17> Top-down 제도 도입이후 비효율적인 자원배분 가상사례
<표 6-1> Top-down 제도 도입에 의한 예산결정여건 변화 종합
<표 6-2> Top-down제도 도입으로 인한 행위자 행태변화

그림목차
<그림 2-1> 재정여건 변화 가능성 전망
<그림 2-2> 우리나라의 국가채무 추이
<그림 2-3> Bottom-up 제도와 Top-down 제도의 예산결정 흐름도
<그림 2-4> 비대칭적 정보하에서 예산규모 및 예산결정 구조
<그림 2-5> Top-down 제도 도입에 따른 분석 틀
<그림 3-1> 성과관리제도의 기본구조
<그림 3-2> 기능별 인력조정 방향
<그림 3-3> 기획예산처의 예산관련 조직 개편 개념도
<그림 3-4> 기획예산처의 분야별 담당조직 개편 방향
<그림 3-5> 기획예산처 조직 개편 현황
<그림 4-1> 해수부의 ’06년 중기사업요구와 예산
<그림 4-2> 노동부의 ’06년 중기사업요구와 예산
<그림 4-3> 해수부의 어업지도선 건조 사업 예산
<그림 4-4> 해수부의 어업인 정책보험 사업 예산 추이
<그림 5-1> 부처 요구증가율과 행정부 확정 예산안 증가율 추이
<그림 5-2> 항만감시시스템과 청사건축 사업의 예산 요구 및 확정 현황
<그림 5-3> Bottom-up 제도와 Top-down 제도의 예산과정 흐름도
<그림 5-4> 전체 재정지출 대비 분야별 지출 비중
<그림 5-5> Top-down제도 도입에 따른 부처내 힘있는 실국 중심 조정

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This dissertation examines the behavioral change and accomplishment of budget processes after the introduction of the new Top-down budget system implemented in 2004 in Korean government. For the purpose of this analysis, the government's budget decision process is divided into three stages: the first stage is to the aggregate fiscal target & spending ceilings, the second is to the budgetary allocation of individual ministries within their spending ceiling, and the third is to the review of each ministerial budget proposal at the Ministry of Planning and Budget (MPB). For each stage, the researcher analyzed the changes of the budget-decision environment due to the introduction of the Top-down system, the behavioral changes of decision makers, and the performance of the Top-down system. The researcher was especially interested in the comparison of the Top-down system and the traditional Bottom-up system.
Because traditional studies on the budget decision process have been independently classified as Rationalization Model, Satisfaction Model, and Maximization Model and lack an integrated explanation of the budget decision process. The study used the integrative perspective of the New-Institutionalism School to analyze the behavioral changes of the decision makers due to the changes in the budget process. By splitting the behaviors of the decision makers into strategies and mutual interaction patterns, the study formally categorized the strategies of the decision makers according to the unifying viewpoint of the previous literature. In addition, the study formalized the mutual interaction patterns between budget advocates and budget reviewer for each stage of the budget process, especially focusing on the change of the budget decision environment to induce each decision maker's strategy for understanding the change of mutual interaction patterns.
Several meaningful results were found in terms of behavioral changes of the decision makers at each of the three stages. In the first stage, the strategy of the MPB has been changed from the Satisfaction Strategy of the Bottom-up system to the Rationalization Strategy in the Top-down system, while the strategy of each ministry has been changed from the implicit Maximization Strategy to the explicit Maximization Strategy whose purpose is to increase the spending ceiling. The mutual interaction pattern then has been changed from `Information Sharing' in the Bottom-up system to `Excess Request - Huge Adjustment' Pattern in the Top-down system.
In the second stage, the strategy of the MPB has been changed from the implicit Rationalization Strategy in the Bottom-up to the explicit Rationalization Strategy in the Top-down, while the strategy of each ministry has been changed from Maximization Strategy in the Bottom-up to `Role Rearrangement' within each ministry in the Top-down. Specifically, the budget office of each ministry becomes the reviewer of budgeting the projects and the administration offices of each ministry become the advocates of budgeting. Therefore, the administration offices exercise Maximization Strategy to secure the maximal amount of the budget while the budget office exercises Rationalization Strategy in order to rationally adjust the budget demands within the ministerial spending Ceiling. The interaction pattern between the decision makers has been changed from `Information Sharing' Pattern in the Bottom-up to a two-step patterns which consists of the `Excess Request - Huge Adjustment' Pattern as the first step of intra-ministry process and `Support-Control' Pattern as the second step of inter-ministry process.
In he third stage, the strategy of the MPB has been changed from the Satisfaction Strategy in the Bottom-up to Rationalization Strategy in the Top-down while the strategy of each ministry has been changed from the explicit Maximization Strategy in the Bottom-up to the implicit Maximization Strategy in the Top-down. The interaction pattern has been changed from `Excess Request - Huge Adjustment' Pattern in the Bottom-up to `Discussion-Settlement' Pattern in the Top-down.
Several important observations were also made on the changes in the performance of launching the Top-down budget system. This study focused on the two goals; the efficiency enhancement based on more flexibility and better specialty of each ministry in the Korean case, and the deficit reduction based on tight budget control of the budget ministry in the chief OECD country cases. The researcher argues that the Top-down system could achieve both efficiency enhancement and deficit reduction. The study reports that there are three concrete aspects in performance change with the Top-down system.
First of all, the Top-down system has changed the communication pattern between the MPB and each ministry. There is a marked improvement to reduce the problems of `Excess Request - Huge Adjustment' Pattern from the previous Bottom-up system. The Bottom-up system has averaged a 23% adjustment rate between the ministry request and the settlement of the MPB in the 1983-2003 fiscal years. However, the Top-down process has averaged a 3.5% adjustment rate in the 2005-2006 fiscal year. Furthermore, each ministry's accountability has been strengthened according to the expansion of the autonomy in budgeting, and each ministry's effort to obtain the funds has been increased in budget discussions and settlements
Second, the Top-down has generally improved the efficiency in resource reallocation. Each ministry autonomously demands the spending limit, decides the priorities among its projects based on its specialty and field experiences, and settles each project's budget. However, it is precariously observed through a few case studies that a ministry will not naturally try to do the best for the efficient budgeting within its autonomy.
Finally, the Top-down system has strengthened the management of the total budget target. Because the Top-down system decides the forecasts on the budget indicators such as the total revenue, the total spending, the budget deficit long before the detailed budget process of all the project happens, it efficiently manage the total budget amount. However, that effect does not happen of itself as the Top-down process is introduced. Several vague obstacles were also witnessed such as how to assign the spending limits for each ministry as well as for budget areas, how to overcome uncertainty in forecasting the economic growth rate and tax revenues and how to correct the distortion in ministries' autonomous budgeting.
This study suggests the following implications for both theoretical development and policy applications.
On one hand, this study is an unprecedented work in budget process literature. It at first tries to analyze the behavioral changes and performance alteration of the Top-down system empirically and theoretically, by comparing the previous Bottom-up process and the present Top-down process. The study generalized and categorized the strategies of the MPB and ministries by integrating the traditional models including Rationalization Model, Satisfaction Model, and Maximization Model. In addition to that, the study clarified the changes in both the strategy changes of the decision makers and of the mutual interaction patterns between the decision makers by practicing a valuable empirical analysis of the recent surveys from the policy decision makers. The study finally presented several future research topics based on our result including the estimation of the optimal spending limits (such as the MIMIC model).
On the other hand, the study also gives some implications to the successful implementation of the Top-down system for efficiency enhancement. Based on the sophisticated empirical analysis on the current survey about the Top-down method's effects, the researcher suggest several fine-tunings. With the high-powered availability for the successful landing of the Top-down method such as rational settlement of spending limits, the incentive schemes for efficient budget making in each ministry's autonomous budgeting, the extension of the budgeting period of ministries and the correct forecast of fiscal indicators. The spending ceiling should be settled according to an agreement between the MPB and ministries, especially so they are neither over-supplied nor under- supplied. Incentive schemes should be designed both for facilitating organizational restructure and for promoting efficient budget making. The study propose that the current 1-month limit of each ministry's budgeting period should be extended. The researcher is also sure that the correct forecast of fiscal and economic indicators is the starting point of efficient budget making especially in the Top-down system.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 2004년에 Top-down 제도가 전면적으로 시행됨에 따라 그간 2년간의 예산편성 실적(2005년도와 2006년도 예산)을 바탕으로 예산제도 변화가 행정부 예산결정 담당자의 행태변화와 성과에 미친 영향을 분석하는데목적이 있다. 이를 위해 행정부의 예산결정 단계를 재정총량.지출한도 설정단계, 부처의 자율편성 단계, 기획예산처의 예산편성 단계로 구분하고, 각단계별로 Top-down 제도 도입에 따른 예산결정 여건의 변화, 행위자의 행태 변화, Top-down 제도의 성과 등을 분석한 것이다. 스웨덴 등은 재정적자 억제를 목적으로, 우리나라는 예산의 효율적 편성을 목적으로Top-down 제도를 도입하였다. Top-down 제도가 도입된 이후 동 제도가예산담당자의 행태변화에 어떤 영향을 미쳤는지, 동 제도의 성과가 무엇인지에 대한 연구가 없었다. 이에 따라 동 제도가 가져온 변화에 대한 실증연구가 필요하였다.
Top-down 제도라는 새로운 예산제도의 도입에 따른 행위자의 행태변화와 성과를 분석하는 것이므로 신제도주의적인 관점에서 분석틀을 구성하였다. 기존 예산결정관련 연구는 합리성을 기준으로 합리화 모형, 만족화 모형, 극대화 모형으로 대별될 수 있으나, 이러한 연구는 예산결정의 한 부분만 설명하게 되어 종합적인 설명이 되지 못하였다. 특히 예산제도의 변화에 의한 행위자의 행태 변화를 설명하는 데는 더욱 어려움이 있었다. 따라서 본 연구는 신제도주의의 관점에서 예산결정의 각 단계별로 예산결정 여건에 따른 행위자의 행태를 분석하였다. 행위자의 행태를 전략과 상호작용 패턴으로 구분하고, 행위자의 전략을 기존 연구결과에 대한 통합적 관점에서 종합하여 새롭게 유형화하였다. 행위자의 상호작용 패턴은 예산 요구자(advocate)와 예산 심사자(reviewer)간 상호 전략에 따라 각 예산결정 단계별로 달라짐을 분석하였다. 예산결정 행위자는 예산결정 여건에 따라 합리화 전략, 만족화 전략, 극대화 전략 중에서 한 가지를 택하고 이들 간에 상호작용 패턴이 나타남을 보았다.
이와 같은 분석틀에 따른 분석 결과는 행위자의 행태와 성과라는 측면에서 보면 다음과 같다. 먼저 행위자의 행태 변화를 보도록 한다.
첫째, 재정총량 및 지출한도 설정단계에서 행위자의 행태(전략과 상호작용 패턴)의 변화이다. 기획예산처는 Bottom-up 제도에서 ‘만족화 전략’을 취하였으나, Top-down 제도 도입으로 ‘합리화 전략’을 택하였다. 반면 부처는 Bottom-up 제도에서 명시적으로 드러나지는 않는 ‘극대화 전략’을 추구하였으나, Top-down 제도에서 지출한도를 최대한 확보하려는 명시적인 ‘극대화 전략’을 채택하였다. 이에 따른 기획예산처와 각 부처의 상호작용패턴은 Bottom-up 제도에서 ‘정보교환’의 양상이었으나, Top-down 제도에서‘과다요구-대폭조정’의 양상으로 바뀌었다.
둘째, 부처의 자율편성 단계에서 행위자의 행태 변화이다. 기획예산처는Bottom-up 제도에서 명시적으로 드러나지 않는 ‘합리화 전략’을 취하였으나, Top-down 제도에서는 명시적인 ‘합리화 전략’을 추구하였다. 부처는Bottom-up 제도에서 내부적으로 최대한 많은 예산을 확보하기 위해 ‘극대화 전략’을 추구하였으나, Top-down 제도에서는 부처 예산담당자와 부처사업담당자의 전략이 달라졌다. 부처 예산담당자가 예산심사자(reviewer)가되고, 부처 사업담당자가 예산요구자(advocate)가 되는 역할의 변화가 일어났다. 따라서 부처 사업담당자들은 최대한 예산을 많이 확보하기위해 ‘극대화 전략’을 추구하였고, 부처 예산담당자들은 지출한도 범위 내에서 조정하는 역할을 맡게 됨에 따라 부처 사업담당자들의 요구액을 합리적으로 조정하기 위한 ‘합리화 전략’을 채택하였다. 그 결과 행위자간의 상호작용 패턴은Bottom-up 제도에서 ‘정보교환’의 패턴이었으나, Top-down 제도에서는 부처 예산담당자와 부처 사업담당자간의 상호작용 패턴이 ‘과다요구-대폭삭감’으로 나타났고, 기획예산처와 부처와의 상호작용 패턴은 ‘지원 감독’으로 나타났다.
셋째, 기획예산처의 예산편성단계에서 행위자의 행태 변화이다. 기획예산처는 Bottom-up 제도에서 ‘만족화 전략’을 취하였으나, Top-down 제도에서는 ‘합리화 전략’으로 바뀌었다. 반면 부처는 Bottom-up 제도에서 명시적인 ‘극대화 전략’이었으나, Top-down 제도에서는 명시적으로 드러나지 않는 ‘극대화 전략’을 채택하였다. 이에 따라 상호작용패턴은 Bottom-up 제도에서 부처는 과다요구하고 기획예산처는 이를 대폭 삭감하는 ‘과다요구-대폭삭감’의 양상을 보였으나, Top-down 제도에서는 기획예산처가 기준 및 지침의 준수여부를 점검하여 부처와 ‘협의 조정’하는 양상으로 나타났다.
다음으로 Top-down 제도 도입의 성과는 다음과 같다. 첫째, 기획예산처와부처의 상호작용 패턴의 변화에 의한 Top-down 제도의 성과이다. Bottom-up제도에서 가장 큰 문제점이었던 과잉요구-대폭삭감의 관행이 크게 개선되었다. 과거 Bottom-up 제도에서는 부처의 예산안 요구와 기획예산처의 확정예산 사이의 차이가 평균 23%(’83～’03년 예산)였으나, Top-down 제도 도입이후(’05～’06년 예산)에는 평균 3.5%로 대폭 줄어들었다. 이와 더불어 부처의 자율성 확대에 따른 책임성이 강화되었고, 찾아가는 예산협의 등 부처 지향적 예산편성이 이루어졌다.
둘째, 자원배분의 효율성 측면에서의 성과이다. Top-down 제도 도입으로 각 부처는 지출한도 범위 내에서 자율적으로 예산을 요구하게 되므로 부처의 전문성과 현장경험을 살려 사업 우선순위를 결정하고 사업별 예산규모를 결정하게 됨에 따라 예산편성의 효율성을 높일 수 있음을 밝히고 있다. 그러나 예외적으로 지출한도 범위 내에서 부처가 효율적 예산편성을 위해 최선을 다하지 않을 수 있다는 것도 관세청의 사례를 통해 살펴보았다.
마지막으로, 재정총량 관리의 강화 측면에서의 성과이다. Top-down 제도에서는 세부적인 사업별 예산을 편성하기 전에 세입. 세출 및 재정수지 등 재정 총량을 사전에 결정하기 때문에 재정총량을 적절하게 관리할 수 있는 기반이 구축된 것으로 보인다. 그러나 Top-down 제도만 도입되면 자원배분의 효율성이 증진되고 재정총량 관리가 저절로 잘 되는 것은 아니다. 지출한도의 적절한 설정, 재정총량의 정확한 추정, 자율적 예산편성에 따른 왜곡극복 등을 담보해야 함을 지적하였다.
이상의 분석을 통해 이론적. 정책적 시사점을 얻을 수 있었다. 먼저, 이론적인 측면의 시사점은 다음과 같다. Top-down 제도 도입이후 제도변화에 따른 행위자의 행태 변화와 성과를 과거의 Bottom-up 제도와 비교하여 분석한 최초의 시도이고 향후 연구를 위한 촉진제가 될 수 있을 것으로 본다. 또한,Top-down 제도 도입에 따른 행위자의 행태 변화와 성과를 실증자료 제시를 통해 분석하여 예산결정과정에서 행위자의 전략과 상호작용패턴 유형을 일반화했다. 그리고 기존의 예산결정이론이 기획예산처 담당자, 부처 예산담당자 및 부처 사업담당자 등의 역할에 따라 선별적으로 적용되고 있음을 밝혔다.
다음으로 정책적인 시사점을 보도록 한다. Top-down 제도가 당초 도입한 목표를 달성하기 위해서는 여러 가지 보완 장치를 필요로 한다. 첫째, 합리적인 재정총량 설정을 위해 경제성장률, 세입 및 세수 추계의 정확성을 높이는 방안을 강구해야 한다. 둘째, 효율적이고 합리적인 예산편성을 위해 적정한 지출한도를 설정하는 방안을 적극 강구해야 한다. 적정 지출한도 추정을 위한 모형(MIMIC 모형) 개발 등을 강구할 필요가 있다. 셋째, 예산사업의 구조조정을 촉진하고 합리적인 재원배분을 위해 예산편성과 관련된 인센티브 제도를 강화해야 한다. 넷째, 충분한 토의 및 조정을 통해 예산을 편성하도록 하기 위해 부처의 자율편성 기간을 연장해야 한다.