자치구 재산세 공동과세에 의한 지방재정조정제도의 공법적 과제 -서울시의 사례를 중심으로-

국문 초록 (Abstract)

본 연구에서는 먼저 논의의 기초로서 지방자치단체의 재정고권과 이를 근거로 한 지방재정조정에 관한 일반적인 논의를 검토한다.

그 다음으로는 재정조정의 필요성을 이해하기 위해서 지방재정의 구체적인 현황을 분석하여야 할 것이다. 지방재정은 현황에 대해서는 이미 위에서 언급한 바와 같이, 재원이 중앙에 편중되어 배분되고 있고, 지방의 재정상황이 취약하여 지방세수가 낮은 신장성을 보이고 있고 지방자치단체의 자체세원의 증가를 기대하기 어려운 실정이다. 게다가 각 지방자치단체별로 재정상황의 편차가 매우 심하다는 것도 심각한 문제라고 할 수 있다.

이에 따라 우리나라에서는 그 동안 지방재정조정제도가 꾸준히 논의되어 왔는데, 대부분이 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금제도(현재 폐지됨)에 관한 것이었고, 내용적으로는 국세와 지방세를 배분함에 있어서 지방의 비율을 높이는 방안, 지방자치단체가 지방세의 세원을 발굴할 수 있는 고유한 권한을 인정하는 문제, 지방자치단체가 법정 지방세 이외에 법정외세를 징수하는 방안 등 다양한 방안들이 지방자치단체의 재정력을 확충하기 위한 방안으로 논의되었다.

그러나 이러한 많은 논의에도 불구하고 지방자치단체의 재정자립도는 지난 10여 년 동안 크게 변화된 것이 없다. 이러한 관점에서 그 동안의 우리나라의 지방재정조정제도의 문제점을 분석하고, 이러한 문제를 개선하기 위해서 우리나라보다는 상대적으로 재정조정제도가 제도적으로 확립되어 있다고 할 수 있는 독일의 입법례를 검토하는 것은 의미가 있다고 생각된다. 독일의 경우는 연방과 주정부, 지방자치단체간의 공동세 제도가 헌법에 규정되어 있고, 이에 따라 각 주마다 지방재정조정법을 제정하여 시행하고 있다. 따라서 이러한 헌법 및 법률의 구체적인 내용을 검토해 보는 것은 우리에게 일정한 시사점을 줄 수 있을 것으로 판단된다.

그 다음으로는 서울시의 재산세 공동과세 제도를 내용적으로 검토해 보아야 할 것이다. 재산세 공동과세란 자치구에서 징수하여 사용하던 주민 재산세의 절반을 시에서 징수한 뒤 각 자치구에 똑같이 배분하는 제도로, 현재에는 서울에서만 시행하고 있다. 이 제도는 주택과 토지 등의 공시 가격을 기준으로 걷는 재산세의 구간 격차를 줄이기 위해 마련된 것이다.

이번 재산세 공동과세의 주요 특징을 보면, 재산세 공동과세를 실시하여 강남구와 강북구의 격차는 17배에서 6배로 완화되었다는 점이다. 금번 시행되는 재산세 공동과세는 자치단체간 재정격차를 완화하기 위하여 15년간 지속적으로 노력한 결과로 우여곡절 끝에 ‘07년도에 지방세법을 개정하여 ’08년도부터 시행된 제도이다.

재산세 공동과세는 자치구세인 재산세의 일부(‘08년 40%, ’09년 45%, ‘10년 50%)를 서울특별시세로 전환한 후 이를 다시 자치단체에 균등하게 배분하는 것으로 금년도의 경우 총 6,530억원의 특별시분 재산세를 각 자치구별로 261억원씩 배분하게 되어, 이는 재산세 공동과세 제도의 가장 큰 목적인 자치단체간 세입격차(강남구와 강북구간 17배를 6배로 완화)를 해소하는데 많은 도움을 주어 자치단체의 교육·복지정책 등의 추진에 탄력을 받아 지역균형발전의 초석이 될 것으로 평가되고 있다.

이상의 재산세 공동과세는, 그 동안 논의되었던 국가와 지방자치단체간의 세원배분이라는 관점, 국가에 의한 지방자치단체의 재정지원이라는 관점과는 달리, 지방자치단체간의 세수조정을 통하여 재정조정을 도모하는 것이라는 점에서 우선 획기적인 제도로 평가할 수 있을 것이다. 물론 더 시간이 지나보아야 그 효과를 보다 분명하게 분석할 수 있을 것이지만, 일단 자치구간의 격차가 상당 폭으로 완화되고 있다는 점에서는 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다.

다만 이 제도에 대해서는 법적으로는 이중과세 문제나 또는 조정의 정도가 지나치지 않은가 하는 비례원칙의 관점에서의 문제 등이 제기될 수 있을 것으로 보인다. 따라서 이러한 법적 문제에 대한 연구가 필요하다고 생각되고, 아울러 이 제도는 지방세법에서 특별시의 경우만 시행하는 것으로 규정되어 있어서 다른 광역시의 경우에 확대가 불가능하게 되어 있는 문제도 있다. 그리고 제도 도입 이전보다 세수입이 크게 줄어들게 되는 지방자치단체에 대한 보상책 등이 현실적으로는 이루어질 수 있으나, 제도적으로 보장되지 않고 있다는 문제도 제기할 수 있을 것이다. 따라서 이러한 문제에 대한 평가와 이를 바탕으로 개선방안을 제시함으로써 모처럼 지방재정격차를 완화할 수 있는 이 제도가 더욱 보완되고 확대될 수 있도록 하여야 할 것이다. 차제에 입법론으로서 독일과 같이 재정조정에 대한 기본적인 원칙을 헌법에서 규정한다거나 또는 지방재정조정법을 제정하는 문제도 검토할 필요가 있을 것이다.