공공부문 성과측정의 왜곡현상에 관한 연구 : 중앙행정기관 공무원들의 인식을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis aims at confirming the state of dysfunctional effect and its seriousness revealed in the process of the performance measurement in a figurative manner. The performance measurement system as a means to evaluate the output of a task and to project and reinforce the capacity of an individual and organization has enlarged its application in the public sector's organization management. However, the concern about a fundamental restriction and limitation of the performance measurement is increasing. So this thesis focuses on the distortions and gaming phenomenon.
In the process of the performance measurement, an individual or an organization takes an action of a strategic gaming in order to maximize their profit or to minimize their loss and it simply distorts a result of evaluation as well as the system of performance measurement itself in the long term. Especially, since it is very essential to clearly understand the patterns and the state of the distortion for establishing a policy of response logic since it performs a circular gaming which continues a distortion of using the strength of an opponent. Therefore, this thesis analyzes the distortions and gaming in the process of performance measurement for central administration organizations. On the basis of the Act on Public Service Evaluation of 2007, it conducted a research of perception regarding an individual distortion phenomenon for public officials who belong to 39 central administration organizations and analyzed through HLR (Hierarchical Linear Regression) how this perception is differentiated according to the characteristics of individual or task and organizations.
First of all, the result of perception in distortion shows that the phenomenon actually exists in the process of government performance measurement as the distribution and relative responses are compared despite the limitation of a survey of self entry. It seriously reveals that a person focuses only on the tasks that can be evaluated or takes advantages of short term performance and chooses an index that is easy to measure. The result of analysis for different perception regarding the distortion also confirms that the distortion happens more often in the group of lower position, longer work experience and lower performance measurement. And relatively it occurs more in the performance and policy centered department than a general and administration department. Next, this study clarifies the four steps on how distortion phenomena precedes a performance appraisal such as target selection, task performance, profiling and evaluation and analysis as well as how this distortion affects stage by stage according to variables such as individuals, tasks, and characteristics of organizations.

The result demonstrates that the effect of task and characteristics of organizations is statistically meaningful to the factors of distortions while the individual variation is not significant. However, an individual profession or experience relatively affects more on the distortion when the control from outside is limited. To be more specific, the lower position an individual is in, the more meaningful the perception of distortion phenomenon and the rank of performance measurement, period of working and the working year in a current position have no statistic effect on the dysfunctional effect. The task variable only comes into affects when the same task is annually repeated and evaluation period is consistent. Besides, when a person feels burdensome for being involved in too many tasks or the target of the task is not clarified or it is difficult to objectify, the perception regarding the behavior of distortion increases. As for the organization variable, the respondents recognize that the distortion phenomenon is happening a lot more in the organizations that are in charge of establishing policies and supporting or in the organizations that are competitive inside.

국문 초록 (Abstract)

과제나 사업의 최종적인 결과를 평가하기 위한 정보의 제공 및 개인과 조직의 역량 강화를 위한 대표적인 수단인 성과측정은 최근 공공부문 조직관리 분야에서 활용 폭을 넓혀가고 있다. 그러나 성과 측정의 본질적인 제약과 한계에 대한 우려 또한 증가하고 있는데, 본 연구는 이러한 문제점 중에서 특히 왜곡현상에 주목하였다. 성과측정 과정에서 측정 대상자 혹은 대상기관들이 이익을 극대화 하거나 피해를 최소화 하기 위해 시도되는 전략적 행태인 왜곡은 단순히 측정결과를 손상시킬 뿐 아니라 장기적으로 성과측정 제도 자체를 무력화 시킬 수 있다. 특히 왜곡 행태들은 제도적 보완에 대해서도 역대응 전략을 통해 순환적으로 이어지는 게임적(gaming) 속성을 지닌다는 점에서 왜곡현상의 유형과 실태를 명확하게 이해하는 것이 정책적 대응 논리를 강구하는데 있어 최우선 과제가 되고 있다.
이에 따라 본 연구에서는 중앙행정기관들을 대상으로 정부 성과측정 과정에서 나타나는 왜곡현상의 실태 및 심각성을 파악하는데 연구의 목적을 두었다. 이를 위해 정부업무평가기본법에 의거, 성과측정을 수행하고 있는 39개 중앙행정기관들의 소속 공무원들을 대상으로 기존 문헌 및 제도 검토에서 확인된 개별 왜곡현상들과 지표 및 목표치 선정 단계, 업무수행 단계, 자료수집 단계, 그리고 평가 및 해석 단계 등 성과측정 단계별로 요인화 된 왜곡현상들이 조직 구성원 개인의 특성이나 과제 및 기관 특성 별로 어떻게 차별화 되어 나타나고 있는지를 분석하였다.
분석 결과는 다음과 같다. 먼저 개별 왜곡행태들의 발생 현황에 대한 인식조사 결과 자기기입식 설문조사의 한계에도 불구하고 응답의 분포 및 상대적 응답치의 비교 등을 통해 현재 정부업무 성과측정 과정에서 평가되는 업무에만 치중하거나 단기성과 혹은 측정이 용이한 지표를 선택하는 등의 특정 왜곡현상들이 발생하고 있음을 확인할 수 있었다. 또한 이러한 개별 왜곡현상별 인식에 대한 집단별 차이를 분석한 결과, 하위직급에 근무경력이 많고 성과평가 등급이 낮은 집단일수록, 그리고 성과부서나 정책업무를 담당하고 있는 기관 소속 응답자들의 왜곡현상에 대한 인식이 상대적으로 더 높은 것으로 나타났다.
다음으로, 이들 개별 왜곡현상들을 성과측정 단계별로 요인화 한 후 이들 요인별 왜곡현상들이 개인이나 과제, 기관 특성별 변수들에 미치는 효과를 위계적 회귀분석을 통해 분석하였다. 분석 결과, 전반적으로 측정단계별 왜곡현상들에 대하여 과제특성 및 기관특성 변수들의 영향력이 강하게 나타난 반면 개인특성 변수들의 설명력은 매우 낮게 나타났다. 반면, 측정 결과를 유리하게 이끌기 위한 업무수행 및 관리단계 왜곡현상들의 경우 개인특성 변수들의 영향력이 상대적으로 크게 나타났다. 또한 개인특성 변수들 중에서는 직급이 유의미한 영향력을 보여준 반면 성과평가 등급과 근무기간, 현 직급에서의 근무기간의 통계적 유의성은 나타나지 않았다. 한편 과제특성 변수의 경우 과제 난이도와 관련하여 업무 속성이 반복적이고 측정주기가 일정한 과제를 담당하는 경우에 왜곡경향에 대한 인식이 높게 나타났다. 또한 과중한 업무 부담감과 관련된 담당 과제 수, 과제가 목표를 명확하게 대표하지 못하거나 객관화 하기 힘든 경우에 있어서도 지표를 왜곡할 개연성이 높아지는 것으로 분석 결과를 통해서 확인할 수 있었다. 그리고 기관특성 변수의 경우 정책 및 지원업무를 담당하고 있는 기관의 유형 및 기관내부의 경쟁 환경이 대부분의 왜곡현상의 인식에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 7
• 1. 연구의 범위 7
• 2. 연구의 방법 8
• 제2장 성과측정 왜곡현상에 대한 이론적 논의 11
• 제1절 성과 및 성과측정 일반론 11
• 1. 성과의 개념 및 특성 11
• 2. 성과측정의 구조 15
• 3. 성과측정의 단계 21
• 제2절 성과측정 왜곡에 대한 이론적 기초 23
• 1. 성과측정의 한계 23
• 2. 성과측정 왜곡의 개념 및 특성 26
• 3. 성과측정 왜곡구조에 대한 이론적 배경 29
• 4. 성과측정 왜곡현상 관련 선행연구 검토 34
• 제3절 성과측정 단계별 왜곡현상 41
• 1. 지표 및 목표치 선정 단계 왜곡현상 41
• 2. 업무수행 및 관리 단계 왜곡현상 44
• 3. 자료수집 및 분석 단계 왜곡현상 46
• 4. 평가 및 해석 단계 왜곡현상 47
• 제3장 우리나라 정부업무 성과측정 제도현황 51
• 제1절 정부 성과관리 제도 개요 51
• 1. 정부 성과관리의 개념 51
• 2. 정부 성과관리제도의 도입배경 52
• 3. 정부 성과관리제도의 특성 53
• 제2절 정부업무 성과관리제도의 구조 57
• 1. 성과 계획의 수립 58
• 2. 성과의 측정 및 평가 64
• 3. 성과결과의 활용 73
• 제3절 정부업무 성과측정 단계별 특성 78
• 1. 지표 및 목표치 선정 단계 78
• 2. 업무수행 및 관리 단계 81
• 3. 자료수집 및 분석 단계 83
• 4. 평가 및 해석 단계 84
• 제4장 연구설계 87
• 제1절 연구모형 87
• 1. 분석의 틀 87
• 2. 변수 및 연구문제 선정 89
• 제2절 자료수집 및 분석방법 98
• 1. 자료수집 98
• 2. 설문지 구성 99
• 3. 분석방법 100
• 제5장 분석 결과 103
• 제1절 왜곡현상 인식에 대한 기초분석 103
• 1. 응답자의 인구통계학적 분석 103
• 2. 과제 특성에 대한 기초현황 분석 107
• 3. 성과측정 왜곡현상 인식에 대한 기초현황 분석 108
• 제2절 왜곡현상 인식에 대한 집단 간 차이 분석 114
• 1. 개인특성별 집단 간 차이 분석 114
• 2. 과제특성별 집단 간 차이 분석 122
• 3. 기관특성별 집단 간 차이 분석 127
• 4. 분석 결과의 해석 131
• 제3절 왜곡현상에 대한 영향력 분석 133
• 1. 개별 왜곡현상들에 대한 영향력 분석 133
• 2. 성과측정 단계별 왜곡현상에 대한 영향력 분석 157
• 3. 전체 성과측정 왜곡현상에 대한 영향력 분석 169
• 4. 분석 결과의 종합적 해석 172
• 제6장 결론 및 정책적 제언 179
• 제1절 연구 요약 및 정책적 제언 179
• 1. 연구결과의 요약 179
• 2. 정책적 제언 183
• 제2절 연구의 한계 및 향후 과제 187
• 1. 연구의 한계 187
• 2. 향후 연구방향 189
• 참고문헌 191
• 설문지 207
• ABSTRACT 211