재정압박에 대한 지방정부의 대응에 관한 연구: 세출을 중심으로 = A Study on Local Government Responses to Fiscal Stress: Focusing on Expenditure

국문 초록 (Abstract)

재정압박에 관한 논의는 주로 미국을 중심으로 전개되어 왔다. 지방정부의 파산(bankruptcy)이 제도적으로 허용되는 미국에서는 재정압박이 곧 공무원 해고, 공공도서관 폐쇄, 치안 서비스 축소와 같이 주민들에게 실질적인 위험으로 나타난다. 반면 국내의 경우 지방교부세와 국고보조금 등 중앙정부의 강력한 재정조정제도가 모든 지방정부들이 표준적인 행정 운영이 가능하도록 보장하기 때문에 미국과 같은 파국적인 재정압박 상황이 발생하기 어렵다. 그러나, 이것이 곧 국내 지방정부가 재정적으로 건전하고 자유롭다는 것을 의미하지는 않는다. 오히려 낮은 재정자립도와 중앙의존적 세입구조 속에서, 지방정부는 경직성 경비의 증가와 자체사업을 위한 재원의 고갈로 인해 주민들의 다변화된 수요에 대응하지 못하는 만성적이고 구조적인 재정압박 상황에 놓여져 있다.
새로운 정부가 출범할 때마다 지방재정 확충과 건전성 강화를 핵심 국정과제로 내세울 만큼 지방재정의 중요성은 지속적으로 강조되어 왔다. 중앙-지방 간 불균형한 세입구조나 재정지원 없는 복지 사무의 이양 등이 국내 지방정부 재정압박의 원인이 되고 있음을 많은 연구들이 밝히고 있다. 하지만, 실제로 ‘재정압박에 지방정부가 예산을 어떻게 조정하는가’라는 대응 행태(response behavior)에 대한 심층적인 분석은 미흡하였다. 더욱이 일반적인 사회적 인식은 지방정부의 예산 운영을 비판적인 시각으로만 바라보는 경향이 짙다. 단체장의 선심성 공약 사업 남발이나 지방의회의 외유성 출장 등 이른바 ‘방만경영’이 재정압박의 주범이라는 서사가 지배적이다. 이러한 규범적 비판에 매몰되다 보니, 실제 지방정부가 재정압박에 대응하여 줄이는지, 아니면 오히려 지출을 늘리는지에 대한 실증적 규명에 대한 관심은 소홀하였다.
본 연구는 이러한 문제의식 하에서 재정압박에 대응하여 지방정부가 보이는 세출행태를 분석하였다. 연구에서 답하고자 하는 연구질문은 세 가지이다. 첫째, 지방정부의 재정압박은 무엇을 의미하는가? 둘째, 재정압박에 지방정부가 보이는 세출대응은 어떠한가? 셋째, 재정압박에 따른 지방정부의 대응 기제는 무엇에 기인하는가? 이를 위해 먼저, 한국적 맥락의 재정압박에 대해서 논의하였다. 국외 문헌들에서는 재정압박을 지방정부의 재정상태가 악화됨에 따라 필수적인 공공서비스가 중단(도서관 폐쇄, 가로등 소등 등)되어 주민들의 삶에 실질적인 위협으로 나타난다는 점을 가르킨다. 하지만, 우리나라 지방정부의 경우 상위 정부의 재정조정제도로 인해 공공서비스의 중단보다는 ‘자율적 재원의 부족’이 주된 문제로 나타난다. 이에 본 연구는 한국적 맥락에서 재정압박에 대한 새 관점을 제시하고, 지방정부가 재정압박에 대해 어떠한 전략적 세출 대응을 보이는지, 그리고 그러한 대응의 차이가 어디에서 기인하는지를 규명하는 것을 목적으로 한다. 분석자료는 2015-2023년 전국 226개 기초지방정부의 패널자료를 구축하였으며, 분석방법으로는 전년도예산이 당해 연도 예산에 영향을 미치는 예산의 점증주의적 속성을 반영한 동태적 패널 모형을 설정하였다. 시스템 GMM 추정방식을 활용하여 재정압박이 지방정부 세출대응에 미치는 영향을 분석하였다.
재정압박에 대해서 지방정부가 보이는 반응에 대해서는 미국 지방정부 사례를 중심으로 한 이론적 설명들이 발전하였고, 이러한 학문적 논의의 전개과정을 감축관리(Cutback Management), 긴축 도시주의(Austerity Urbanism), 실용적 지자체주의(Pragmatic Municipalism)로 요약할 수 있다. 미국을 중심으로 발전한 세 가지 이론적 설명은 우리나라에 비해 폭넓은 재정권한과 성숙한 지방자치라는 제도적 맥락에서 형성되었기에 현실 정합성이 높지 않을 수 있다는 점에 주목하고자 한다. 특히, 제한된 재정권한과 연성예산제약의 문제로 인해 국내지방정부로의 세 가지 이론적 설명을 적용하는 과정에서 불일치가 발생할 수 있다고 보았다. 따라서, 우리나라 지방정부의 재정압박 대응이 세 가지 이론적 설명이 전제하는 감축 지향의 행태가 나타나지 않고, 자체사업과 보조사업의 구성 변화를 통한 전략적인 행태가 나타날 것이라고 보았다. 또한, 각 지방정부가 처한 제도적 조건과 그로 인해 형성되는 유인구조에 따라 재정압박에 대한 대응이 차별화될 수 있음을 분석하였다. 구체적으로 대응 기제를 첫째, 자체재원의 부족분을 외부 재원(이전재원)으로 메우는 ‘대체(Substitution)’, 둘째, 자체노력 없이 비용부담을 상위 정부로 떠넘기는 ‘전가(Shifting)’, 셋째, 주어진 제약에 순응하여 지출 규모를 축소하는 ‘순응(Acquiescence)’으로 설명하였다.
분석결과, 우리나라 지방정부는 재정압박에 전반적으로 총세출 규모를 감축하는 경향을 보였다. 특히 ‘개발정책’과 ‘할당정책’ 분야에서는 재정상태에 따라 차년도 예산을 삭감하는 순응적 행태가 지배적으로 관찰되었다. 이는 지방정부가 재정압박에 SOC 건설이나 지역축제 등 가시적인 사업예산을 우선적으로 삭감하여 재정을 건전화시키려는 모습을 보인다 고 해석할 수 있다. 재분배정책 분야에서는 다른 정책 영역과 달리 지방정부 유형에 따라 뚜렷하게 구분되는 차별적 대응 전략이 관찰되었다. 이는 우리나라 지방정부가 강한 복지 지출 정향을 지니며, 주민에게 비용을 귀속시키는 정책을 기피한다는 선행연구들의 논의와 맥락을 같이한다. 즉, 지방정부는 재정압박에 대해 주민 수요가 높은 재분배정책의 축소를 막기 위해 단순한 감축이 아닌 전략적 행태를 취하는 것으로 이해할 수 있다.
상대적으로 높은 재정자율성과 재정관리 역량을 보유한 시 지방정부는 ‘실용적 대체’ 전략을 취하였다. 재정압박에 대해 자체사업 예산을 감축하여 건전성을 확보하되, 그 공백을 국비와 시도비 보조금 확보로 상쇄하는 적극적인 재원구성의 변화를 보였다. 이는 상대적으로 높은 세출 자율성과 환경변화에 능동적으로 대처하는 행정역량이 결합된 결과로 해석된다. 반면, 재정자립도가 낮고 보통교부세 의존도가 높은 군 지방정부는 ‘상향적 전가’ 행태를 보였다. 군 지방정부는 재정압박에 자체사업 예산을 감축하지 않으면서 보조사업 예산을 증대시키는 경향이 나타났다. 이는 군 지역의 연성예산제약구조가 작동하여, 재정압박의 비용을 스스로 감내하기보다 상위 정부의 지원 확대로 해결하려는 유인을 제공한 것과 동시에 외부 재원의 의존할 수밖에 없는 구조적 환경에 놓여져 있다고 이해해볼 수 있다. 한편, 광역지방정부에 대한 구조적 종속성이 강한 자치구는 ‘적응적 순응’ 유형으로 나타났다. 자치구는 독자적인 전략적 선택보다는 주어진 재정여건에 맞추어 지출 규모를 조정하는 모습을 보였다. 이는 가장 제한된 과세 자주권과 경직된 세입구조에 기인하는 것으로 이해해볼 수 있다. 이러한 분석 결과는 지방정부의 재정압박 대응이 단순한 재정상태의 산물이 아니라, 각 지방정부가 처한 제도적 유인구조에 따라 결정되는 전략적 선택임을 시사한다. 시의 자율성, 군의 연성예산제약, 자치구의 종속성은 동일한 재정압박에 대해 각기 다른 반응기제를 작동시키는 핵심 요인이라 할 수 있다.
본 연구의 이론적 공헌에 대해 다음과 같이 제시할 수 있다. 서구 중심의 재정압박 논의를 한국의 제도적 특수성에 비추어 재해석함으로써, 지방재정 이론의 외연을 확장하는 데 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 기존의 이론들은 지방정부가 상당한 수준의 조세 자율성을 보유하고 있음을 전제로 하기에, 조세법률주의와 강력한 중앙-지방 재정조정제도가 작동하는 한국적 맥락을 온전히 설명하기에는 다소 한계가 있을 수 있다. 이에 본 연구는 우리나라 지방정부의 재정압박을 ‘파산 위기’가 아닌 ‘자율적 재원의 제약’이라는 측면에서 접근할 필요가 있음을 제기하였다. 또한, 지방정부의 대응이 단순한 지출 삭감에 그치지 않고, 자체재원과 이전재원의 교차 활용 여부 및 비용 귀속 주체에 따라 ‘실용적 대체’, ‘상향적 전가’, ‘적응적 순응’이라는 복합적인 전략으로 나타날 수 있음을 유형화하였다. 이러한 시도는 중앙집권적 재정구조 하에서 지방정부가 보여주는 전략적 행태를 보다 입체적으로 이해하는 이론적 틀이 될 수 있을 것이다.
본 연구의 분석 결과는 현행의 일률적인 정량지표 중심 관리체계를 넘어, 지방정부의 유형별 특성과 대응 기제에 부합하는 ‘맞춤형 재정관리 체계’로의 고도화가 필요함을 시사한다. 시, 군, 자치구는 재정압박에 대해 각기 다른 전략적 기제를 작동시키는 것으로 관찰되었는데, 이는 지방정부에게 주어진 제도적 환경에 따라 차별적인 재정운용을 나타나므로 이에 부합하는 차별화된 정책이 요구된다. 구체적으로, 능동적 ‘대체’ 대응을 보인 시 지방정부에 대해서는 실질적인 재정분권과 성과중심의 인센티브를 강화하여 자율성을 확대하는 접근이 유효할 것으로 사료된다. 반면, 의존적 ‘전가’ 행태가 관찰된 군 지방정부의 경우, 단순한 통제보다는 재정조정제도의 재정책임성을 제고하여 자체적인 자구 노력을 유도하는 것이 바람직해 보인다. 또한, 구조적 한계가 뚜렷한 자치구에 대해서는 광역지방정부의 ‘중간 조정자’ 기능을 활용한 재정력 보강 전략이 모색되어야 할 것이다. 나아가, 한국적 맥락에서 재정압박의 실체를 보다 정확히 파악하기 위해 전통적인 부채 비율 외에 실질적인 가용재원 중심의 모니터링 지표를 보완하는 방안도 함께 검토되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Discussions on fiscal stress have primarily developed around the United States. In the U.S., where local government bankruptcy is institutionally permitted, fiscal stress manifests as tangible risks to residents, such as public employee layoffs, library closures, and reductions in public safety services. In contrast, South Korea's strong fiscal adjustment mechanisms by the central government－including local subsidy and governemnt subsidies－ensure that all local governments can maintain standard administrative operations, thus shielding them from the severe fiscal crises observed in the United States. However, this does not mean that Korean local governments are fiscally sound and autonomous. Rather, amid low fiscal independence and a central government-dependent revenue structure, local governments face chronic and structural fiscal stress characterized by increasing rigid expenditures and depleted resources for self-financed projects, leaving them unable to respond to residents’ diverse demands.
The importance of local finance has been continuously emphasized, with each new administration presenting the expansion and soundness of local finance as key national policy priorities. Numerous studies have identified the imbalanced revenue structure between central and local governments and the transfer of welfare responsibilities without corresponding fiscal support as causes of fiscal stress for Korean local governments. However, in-depth analysis of the response behavior—specifically, “how local governments adjust their budgets in response to fiscal stress”—remains insufficient. Moreover, general social perception tends to view local government budget management with a critical lens. The dominant narrative holds that “lax management,” including local government heads' populist project pledges or local council members' overseas trips disguised as official business, constitutes the main culprit of fiscal stress. Preoccupied with such normative criticism, researchers have neglected empirical investigation into whether local governments actually reduce or rather increase expenditures in response to fiscal stress.
In light of these considerations, this study examines how local governments adjust their expenditures when confronting fiscal stress. The study addresses three research questions: First, what does fiscal stress mean for local governments? Second, how do local governments respond to fiscal stress in terms of expenditure? Third, what underlying mechanisms drive these fiscal responses? This study delineates the concept of fiscal stress within the South Korean context. Given that the conceptual framework of fiscal stress has matured predominantly in Western countries, particularly the U.S., existing literature often defines the term as a severe fiscal crisis wherein deteriorating conditions necessitate the suspension of essential public services (e.g., library closures or streetlight shutoffs), thereby threatening the basic welfare of residents. In the Korean context, however, centralized fiscal adjustment mechanisms prevent such drastic service disruptions; instead, fiscal stress manifests primarily as a ‘scarcity of autonomous resources’. Accordingly, this study proposes a new perspective on fiscal stress in the Korean context and aims to identify what strategic expenditure responses local governments exhibit toward fiscal stress and what accounts for the differences in such responses. The analysis utilizes panel data from 226 basic local governments from 2015 to 2023, employing a dynamic panel model that reflects the incrementalist nature of budgeting, where the previous year’s budget influences the current year’s budget. Using System GMM estimation method, this study analyzes the impact of fiscal stress on local government expenditure responses.
Theoretical explanations regarding local government responses to fiscal stress have developed primarily around U.S. local government cases, and the development of this academic discourse can be summarized as Cutback Management, Austerity Urbanism, and Pragmatic Municipalism. This study notes that these three theoretical explanations, developed primarily in the U.S., were formed within an institutional context of broader fiscal authority and mature local autonomy compared to Korea, potentially limiting their applicability. In particular, due to limited fiscal authority and soft budget constraint issues, inconsistencies may arise when applying these three theoretical explanations to Korean local governments. Therefore, this study argues that Korean local governments’ responses to fiscal stress may not exhibit the cutback-oriented behavior presupposed by these three theoretical explanations, but rather may be differentiated according to the institutional conditions each local government faces and the resulting incentive structures. To explain this, three types of response mechanisms are proposed: first, “Substitution,” where shortfalls in own-source revenues are filled with external resources (transfer revenues); second, “Shifting,” where cost burdens are passed on to higher-level governments without self efforts; and third, “Acquiescence,” where spending is reduced in compliance with given constraints.
The empirical results reveals that Korean local governments generally tended to reduce total expenditure in response to fiscal stress. Notably, in the realms of ‘developmental’ and ‘allocational’ policies, local governments predominantly exhibit acquiescent behavior, trimming subsequent budgets in alignment with fiscal constraints. This can be interpreted as local governments prioritizing cuts to visible project budgets such as SOC construction or local festivals to improve fiscal soundness in response to fiscal stress. IConversely, the redistributive policy domain displays distinct response strategies that vary by local government type. This finding corroborates previous literature highlighting the strong welfare orientation of Korean local governments and their reluctance to implement policies that impose costs on residents. In essence, rather than resorting to simple cutbacks, local governments employ highly strategic mechanisms to safeguard redistributive policies that command high resident demand.
Si governments, possessing relatively high fiscal autonomy and management capacity, appear to adopt a ‘pragmatic substitution’ strategy. In response to fiscal stress, they seek to secure soundness by cutting self-financed project budgets while changing their revenue composition. Specifically, they tend to offset deficits by securing national and provincial subsidies. This behavior may be interpreted as a result of combining relatively high expenditure autonomy with the administrative capacity to proactively cope with environmental changes. In contrast, Gun governments, characterized by low fiscal independence and high dependence on local subsidies, exhibit a tendency toward ‘upward shifting.’ These governments were observed to increase subsidized project budgets without significantly cutting self-financed projects. This pattern can be understood as an indication of soft budget constraints, which may provide incentives for relying on expanded support from higher-level governments rather than bearing costs internally. Meanwhile, Autonomous Gu, with strong structural dependence on metropolitan governments, show patterns consistent with ‘adaptive acquiescence.’ They tend to adjust their spending scale to match given fiscal conditions rather than making independent strategic choices. This passive stance likely stems from their limited taxing autonomy and rigid revenue structures. Collectively, these analysis results suggest that local government responses to fiscal stress may not be merely products of fiscal conditions. Instead, they could be strategic choices influenced by the institutional incentive structures each government faces. The autonomy of Si, the soft budget constraints of Gun, and the dependence of Gu can be considered key factors that appear to shape different response mechanisms to similar fiscal pressures.
The theoretical contributions of this study can be outlined as follows. By reinterpreting Western-centric discourse on fiscal stress through the lens of Korea’s unique institutional landscape, this study seeks to expand the scope of local finance theory. Existing theories often premise that local governments possess substantial tax autonomy. However, such frameworks may encounter limitations in fully explaining the Korean context, where strict legal principles governing taxation and robust central-local fiscal adjustment mechanisms prevail. Consequently, this study proposes that fiscal stress in Korean local governments should be approached from the perspective of ‘constraints on autonomous resources’ rather than ‘bankruptcy risk’. Furthermore, the analysis suggests that local government responses do not merely end in expenditure cuts but manifest as complex strategies. These include ‘pragmatic substitution,’ ‘upward shifting,’ and ‘adaptive acquiescence,’ which emerge from the interplay between own-source and transfer revenues as well as the burden of costs. This typological approach offers a theoretical framework for understanding, in a more multidimensional manner, the strategic behaviors local governments exhibit under a centralized fiscal structure.
The empirical findings of this study point to the need to advance beyond the current uniform, quantitative indicator-centered management system. Instead, the results advocate for a ‘customized fiscal management system’ that aligns with the distinct characteristics and response mechanisms of each local government type. The analysis reveals that Si, Gun, and Autonomous Gu governments tend to activate divergent strategic mechanisms in response to fiscal stress. This variation implies that fiscal operations emerge differently depending on the institutional incentives facing each entity, thereby warranting differentiated policy interventions. Specifically, for Si governments that demonstrated proactive ‘substitution’ responses, policies would likely prove effective if they focus on expanding autonomy through substantial fiscal decentralization and performance-based incentives. In contrast, for Gun governments where dependent ‘shifting’ behavior was observed, it appears more prudent to foster self-help efforts. This could be achieved by enhancing fiscal accountability within the adjustment system rather than relying on top-down controls. Additionally, for Autonomous Districts with clear structural limitations, strategies to bolster fiscal capacity by leveraging the ‘intermediate coordinator’ function of metropolitan governments merit consideration.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구배경 1
• 제 2 절 연구목적 5
• 제 2 장 지방재정의 제도적 맥락 8
• 제 1 절 지방정부의 세입과 세출 8
• 1. 세입: 이전재원 중심의 세입구조 8
• 2. 세출: 제한된 자체사업 11
• 제 2 절 지방재정조정제도 16
• 1. 지방교부세 16
• 2. 국고보조금 19
• 제 3 장 이론적 논의와 선행연구 검토 24
• 제 1 절 지방정부의 재정상태와 재정압박 24
• 1. 재정상태와 재정압박의 개념 24
• 2. 재정압박의 구성요소와 측정 32
• 3. 재정압박의 원인 45
• 4. 한국적 맥락의 재정압박 53
• 제 2 절 재정압박에 대한 지방정부의 대응 58
• 1. 감축관리(Cutback Management) 62
• 2. 긴축 도시주의(Austerity Urbanism) 67
• 3. 실용적 지자체주의(Pragmatic Municipalism) 71
• 제 3 절 선행연구 검토 및 가설 설정 76
• 1. 선행연구 검토 76
• 2. 세 가지 이론적 설명에 대한 평가 83
• 3. 가설 설정 85
• 제 4 장 연구설계 94
• 제 1 절 분석대상과 분석자료 94
• 1. 분석대상 94
• 2. 분석자료 95
• 제 2 절 변수에 대한 설명 95
• 1. 종속변수 95
• 2. 독립변수 99
• 3. 통제변수 102
• 제 3 절 분석모형 103
• 제 5 장 분석 106
• 제 1 절 재정압박에 대한 기술분석 106
• 1. 의무지출비율 106
• 2. 순세계잉여금 107
• 3. 통합재정수지비율 109
• 4. 부채비율 112
• 제 2 절 지방정부 세출 114
• 제 3 절 재정압박과 지방정부 세출변화 117
• 1. 재정압박에 대한 지방정부 세출 대응 117
• 2. 정책유형별 세출 대응 131
• 제 4 절 분석결과의 논의 143
• 1. 분석결과 종합 143
• 2. 지방정부 유형별 세출행태: 실용적 대체, 상향적 전가, 적응적 순응 146
• 제 6 장 결론 153
• 제 1 절 연구의 요약 153
• 제 2 절 연구의 이론적 기여와 정책적 함의 158
• 1. 이론적 기여 158
• 2. 정책적 함의 159
• 제 3 절 연구의 한계와 후속 연구방향 162
• 1. 연구의 한계 162
• 2. 후속 연구방향 164