이전한 것은 기관인가, 기회인가? : 공공기관 지방이전 및 혁신도시 정책의 지역경제 효과 = Institution or Opportunity? - The Impact of the Relocation of Public Institututions and the Innovation City Policy on the Regional Economy -

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 국가균형발전을 위한 공간기반 정책으로 시행된 공공기관 지방이전 및 혁신도시 개발 정책이 비수도권 지역경제에 미친 실질적 효과를 계량적으로 분석하였다. 기존 연구들은 주로 단일 시점의 평균 효과나 일부 양적 지표에 초점을 맞추었으며, 정책 효과의 시계열적 누적성, 지역 간 구조적 이질성, 정책 강도별 차등적 효과를 충분히 분석하지 못했다. 이에 본 연구는 정책 효과의 시공간적 분포 구조와 조건부 작동 메커니즘에 주목하여, 지역경제의 외형적 성장뿐만 아니라 민간부문 내 고용구조 및 기업생태계의 내실화에 대한 다층적 실증분석을 수행하였다.
연구자료는 통계청의 기업통계등록부를 이용하여 2010~2022년 기간 동안 전국 시군구 단위 패널자료로 구축하였으며, 처치집단(treatment group)과 비교집단(control group) 간의 차이를 이중차분(Difference-in-Differences) 모형을 활용하여 분석하였다. 종속변수는 총매출액, GRDP, 1인당 GRDP, 총사업체 수, 신생사업체 수 등 민간경제의 총량 지표와, 중견·중기업, 소기업, 소상공인 수, 상용근로자 및 임시근로자 수 등 고용 및 기업 생태계의 질적 지표로 구성하였으며, 공공기관 자체의 매출 및 고용효과를 제외한 민간부문 순수 효과에 초점을 맞추었다는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다.
실증분석 결과, 정책은 전체적으로 지역경제의 총량 확대에 일정한 기여를 하였으나, 그 효과는 정책 강도, 지역유형, 정책 시행 경과에 따라 명확한 조건부 이질성(conditional heterogeneity)을 보였다. 총매출액, GRDP, 1인당 GRDP 등 거시적 경제 규모 지표에서는 광역시(구)에서 상대적으로 크고 통계적으로 유의한 정(+)의 효과가 관측되었으나, 총사업체 수, 소상공인 수 등 기업 기반 저변 확장 및 자영업 생태계와 밀접한 지표에서는 광역도(시·군)에서 보다 뚜렷하고 유의미한 효과가 관찰되었다. 이러한 차이는 지역 간 기존 산업기반 및 정주 인프라의 수준 차이, 민간부문 수용역량(absorptive capacity) 등 구조적 조건의 차이에 기인한 것으로 해석된다.
또한 정책 효과는 단기(정책 시행 후 3년)보다 장기(4년 이상 경과) 구간에서 보다 확실하게 발현되었으며, COVID-19 팬데믹은 장기 구간의 정책 효과를 일정 부분 약화시키는 외생적 충격으로 작용한 것으로 나타났다. 특히 정책 강도가 높은 지역일수록 효과의 발현 속도가 빠르고, 규모도 크게 나타나는 경향이 뚜렷했다, 이는 성장거점이론(Growth Pole Theory), 경제기반이론(Basic Economic Theory) 등 지역발전 이론의 예측과 부분적으로 부합하였다. 그러나 그 효과의 공간적·시간적 분포는 매우 이질적이었으며, 기존 이론의 평균적 기대와 달리 특정 구조적 조건과 정책 강도 수준에서만 효과가 실질적으로 발현되었음을 실증적으로 확인하였다.
이러한 분석 결과는, 공공기관 지방이전 및 혁신도시 개발 정책이 단순한 물리적 입지 분산이나 공공부문 지방화에 그치는 것이 아니라, 지역 민간경제 내부의 구조적 재편과 고용 및 기업생태계의 질적 전환으로 이어졌는지를 종합적으로 평가하였다는 점에서 이론적·정책적으로 의미가 크다. 특히 정책 효과의 시공간적 분포 구조와 조건부 작동 메커니즘을 분석함으로써, 향후 혁신도시 시즌2 및 제2차 공공기관 지방이전과 같은 후속 정책의 설계에 있어 정책 강도·지역별 여건·시간적 경과를 고려한 차별적 개입(differentiated intervention strategy)의 필요성을 강하게 나타낸다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study empirically examines the actual impact of the policy of relocating public institutions and developing Innovation Cities, implemented as a spatial strategy for balanced national development, on the regional economies of non-metropolitan areas in Korea. Existing studies have mainly focused on the average effect at a single point in time or a limited set of quantitative indicators, without fully addressing the temporal accumulation of policy effects, structural heterogeneity across regions, and variations according to policy intensity. In contrast, this study pays particular attention to the spatial-temporal distribution and the conditional mechanisms through which policy effects materialize, conducting a multi-layered empirical analysis not only of the external growth of regional economies but also of the internal restructuring of employment and corporate ecosystems in the private sector.
For this analysis, panel data at the municipal (si/gun/gu) level were constructed for the period from 2010 to 2022 using SBR(Statistical Business Registers) by Statistics Korea. The analysis applies a Difference- in-Differences (DID) estimation strategy to examine differences between treatment and control groups. The dependent variables include quantitative indicators of private sector economic growth—such as total sales, GRDP, GRDP per capita, total number of businesses, and number of new businesses—and qualitative indicators related to the employment structure and business ecosystem, such as the number of medium-sized and small enterprises, micro-enterprises, regular workers, and temporary workers. A key distinction of this study is its focus on isolating the pure private sector effects by excluding the direct impact of public institutions' own sales and employment.
The empirical findings show that while the policy contributed to an overall expansion of the regional economy, its effects exhibited clear conditional heterogeneity depending on policy intensity, regional type, and elapsed time since policy implementation. The policy had relatively larger and statistically significant positive effects on macroeconomic indicators such as total sales, GRDP, and GRDP per capita in metropolitan areas (si/gun/gu), whereas its impact on indicators closely related to the grassroots business base—such as total number of businesses and micro-enterprises—was more pronounced and significant in non-metropolitan areas (si/gun). These differences are interpreted as reflecting variations in pre-existing industrial bases, settlement infrastructure, and the absorptive capacity of the private sector across regions.
Moreover, policy effects materialized more clearly in the long-term period (four years or more after implementation) than in the short-term, while the COVID-19 pandemic acted as an external shock that partially weakened the effects during the long-term phase. In particular, areas with higher policy intensity exhibited faster and stronger effects, a pattern partially consistent with the predictions of regional development theories such as Growth Pole Theory and Basic Economic Theory. However, the spatial and temporal distribution of effects was highly heterogeneous, and this study empirically confirms that significant policy effects emerged only under specific structural conditions and levels of policy intensity, diverging from the uniform expectations of these theories.
These findings have significant theoretical and policy implications. This study comprehensively evaluates whether the policy of relocating public institutions and developing Innovation Cities has led not merely to the decentralization of administrative offices but also to the structural transformation of local private sector economies, qualitative shifts in employment, and the consolidation of corporate ecosystems. By analyzing the spatial-temporal distribution of policy effects and their conditional mechanisms, the study strongly suggests that future policies—including Innovation City 2.0 and the next phase of public institution relocations—should adopt differentiated intervention strategies that carefully consider policy intensity, regional conditions, and temporal dynamics.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 제1장 연구의 개요 1
• 제1절 연구 배경과 목적 1
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2. 연구 질문과 연구 목적 6
• 제2절 연구 대상과 연구 방법 14
• 1. 연구 대상과 범위 14
• 2. 연구방법 17
• 제3절 연구의 구성 20
• 제2장 공공기관 지방이전 및 혁신도시 개발 23
• 제1절 공공기관 지방이전 및 혁신도시 정책의 배경 23
• 1. 역대 공공기관 이전계획 23
• 2. 참여정부의 국가균형발전 정책 25
• 제2절 공공기관 지방이전 및 혁신도시 개발 정책의 추진 과정 27
• 1. 공공기관 지방이전 계획 수립 과정 28
• 2. 이전 대상 공공기관 선정 29
• 3. 공공기관 이전 방안 31
• 4. 혁신도시 건설 방안 32
• 5. 혁신도시 입지선정 및 공공기관 이전 34
• 6. 혁신도시 개발 단계 및 지역별 기능군 배치 계획 36
• 제3장 이론적 논의 40
• 제1절 지역경제 성장 관련 이론적 논의 40
• 1. 성장거점이론(Growth Pole Theory) 41
• 2. 경제기반이론과 지역경제성장 45
• 3. 공간재분배와 제도적 자본 이전 48
• 4. 집적경제의 외부효과 50
• 5. 공공기관 지방이전 및 혁신도시 개발 정책 효과 분석을 위한 이론적 분석틀 53
• 제2절 공공기관 이전 및 혁신도시 정책 관련 선행연구 고찰 55
• 1. 지역경제의 양적 성장에 관한 선행연구 56
• 2. 고용 및 기업생태계의 질적 변화에 관한 선행 연구 59
• 3. 산업구조 변화 및 집적경제 효과에 관한 선행연구 61
• 4. 선행연구의 한계와 본 연구의 차별성 63
• 제3절 정책 효과의 이질성과 조건부 작동 메커니즘에 대한 이론적 고찰 65
• 제4절 연구가설 설정 68
• 제4장 연구설계 76
• 제1절 연구모형 76
• 1. 기본 이중차분(DID) 모형 78
• 2. 정책의 강도(Intensity)를 반영한 이중차분(DID) 모형 79
• 3. 정책 시행 후 경과를 고려한 이중차분(DID) 모형 80
• 4. 통제변수의 내생성 대응 및 강건성 검증 설계 81
• 제2절 데이터 및 변수 선정 83
• 1. 데이터 83
• 2. 변수 선정 85
• 제5장 분석 결과 97
• 제1절 기술통계 및 평행추세 검정 97
• 1. 주요 변수의 기술통계 97
• 2. 평행추세 검정 102
• 제2절 지역경제의 양적 성장 효과 분석 109
• 1. 총매출액 및 GRDP에 대한 정책 효과 109
• 2. 총사업체 및 신생사업체 수 변화에 대한 정책 효과 113
• 제3절 기업구조와 고용의 질적 변화에 대한 정책 효과 분석 115
• 1. 기업생태계 내실화에 대한 정책 효과: 규모별 민간사업체 변화 115
• 2. 고용 구조의 질적 개선 효과: 상용·임시근로자 수 변화 118
• 제4절 정책효과의 이질성과 구조적 효과 분석 121
• 1. 분석의 필요성 121
• 2. 정책 강도에 따른 이질적 효과 분석 123
• 4. 지역 유형에 따른 정책효과의 차별성 분석 137
• 5. 정책 시행 경과에 따른 효과 분석 140
• 제6장 결론 160
• 제1절 연구의 요약 및 의의 160
• 제2절 연구의 한계점 및 확장 가능성 164
• 제3절 정책적 시사점 168
• 참고문헌 171
• 부록 178