不動産開發負擔金과 관련한 法制의 類型化와 그 運用에 관한 고찰 = (A) Study on categorization of the legal systems related to real estate development surcharges and their operation

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 도시 인구집중화는 도시국가인 홍콩이나 싱가폴 다음으로 그 정도가 심하다. 부동산 개발행위 시에 부과되는 각종 부담금 및 기부채납 등은 상가 또는 주택 분양가에 전가돼 분양가 상승을 유발하고, 기업의 부담을 가중시켜 투자심리를 위축시키며, 국민에게 조세이외의 추가 부담을 안겨주는 등 이중 부과의 소지가 있다.
급속한 경제성장과 도시화로 인해서 우리나라의 도시는 수도권 및 대도시를 중심으로 인구 및 산업이 집중하였으며 그로 인하여 도시지역에서는 주택의 양적문제가 대두되었고, 산업의 급속한 성장에 필요한 산업시설과 그에 따른 기반시설에 대한 엄청난 수요가 지속적으로 증가하였다. 이와 같은 도시화의 급격한 진행은 교통, 주택문제뿐만 아니라 토지의 난개발, 지가의 급격한 상승으로 인한 후유증이 국가산업의 여러 분야에서 문제 및 부작용을 발생시켰는데, 이러한 문제의 근본은 결국 토지이용·개발 문제에서 그 원인을 찾을 수 있다.
문제는 이들 개발 부담금의 법령상 적용요건의 적법성과 관련하여 지속적으로 쟁송문제를 야기하여 왔다. 부동산개발 부담금의 ⅰ)금액산정의 합리성, ⅱ)부담금사용처의 명확성, ⅲ)특별히 밀접한 관련성, ⅳ)객관적인 근접성 등 위 내용에 대한 입증책임은 자치단체에 있다는 점에서 법제 정비와 실무적 노력이 필요하다.
부동산 관련 부담금을 크게 보면 재정조달목적부담금과 사회적·정책적 실현목적의 유도적 부담금으로 분류할 수 있다. 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 다음과 같은 요건들이 충족되어야 할 것으로 판단된다. 첫째, 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 어떤 공적 과제에 관한 재정조달을 조세로 할 것인지 아니면 부담금으로 할 것인지에 관하여 입법자의 자유로운 선택권을 허용하여서는 안 된다. 둘째, 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다. 셋째, 이상과 같은 부담금의 예외적 성격과 특히 부담금이 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성을 감안할 때, 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사될 것이 요구되는 것이다.
반면에 유도적인 부담금인 정책실현목적부담금 역시 사회적·정책적 목적을 실현하는 데 적절한 수단이 되어야 함은 물론이고 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성을 벗어나서는 안 되는 것이다. 또한, 사회적·정책적 목적과 부담금의 사이에서 존재하는 상관관계가 명확하여야 한다. 조세평등주의는 담세능력에 따른 과세원칙을 예외 없이 절대적으로 관철시킬 것을 의미하지는 않으며, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자간의 차별취급도 예외적으로 허용될 수 있다는 원칙이 정책실현목적부담금에서 담고 있는 것이다
최근의 부동산개발관련 부담금의 형태는 재정적·유도적 부담금인 재개발부담금과 재건축부담금 등이 신설되고, 기존의 부담금은 폐지되고 있다. 이는 민주경제 시장의 진화에 따라, 빠른 속도로 진화하는 사경제의 문제점을 정부가 미연에 수립하지 못하고, 정책적으로 접근함을 볼 수 있다. 행정수요가 다양해짐에 따른 행정목적을 추구하는 과정에서 발생한 특별 부담금은 조세와 구별이 모호함을 보이고 있다. 부동산개발부담금이 현대행정의 다양한 역할을 위하여 필요한 수단이지만, 재정조달목적부담금은 일시적 대안으로 사용 후 세원을 개발하여 부득이 한 경우를 제외하고는 일반 조세에 편입하여야 할 것이다. 정책실현목적부담금 역시 정책목적을 달성하면 폐지하여야 할 것이다.
끝으로 부동산부담금의 부담금별로 그 부담금의 필요성이 인정되고 소기의 목적을 달성하고 있는지 분석하여, 개별부담금에 대한 성격상 조세로 부과 되어야 할 것인지, 아니면 조세가 제 역할을 못하여 부담금으로 존속되어야 할 것인지 판단하여 합리적인 정책을 만들어 나가야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea's concentration of population in cities is most serious next to such city states as Hong Kong and Singapore. Various surcharges and donation of land parcels for real estate development projects are transferred to the commercial building or housing prices only to push up their sales prices, while increasing developers' financial burden, discouraging investors and having the effects of dual taxation on the people.
Due to rapid economic growth and urbanization, population and industries are concentrated in the capital areas and metropolitan cities, and as a result, housing falls short in terms of quantity, while the demands for the industrial facilities required for the rapid economic growth and the basic facilities thereof continue to increase at a formidable speed. Such fast urbanization has resulted in various problems such as traffic congestion, housing shortage, reckless land development, rapid rise of land prices, and the like. All these problems cause various side-effects for nation's industries, and the fundamental cause for them may well be found in land use and development.
Meanwhile, disputes legal or administrative have been arising surrounding legality of the conditions for the real estate development surcharges. Hence, it is required of relevant authorities to rearrange the legal systems and administrative practices because the local autonomous administrations are, in lawsuits surrounding the disputes of real estate development surcharges, found responsible for proving for 1) reasonable estimation of surcharge, 2) clear sources which surcharges should be alloted to, 3) specially close relevancy and 4) objective adjacency.
The surcharges related to real estates may be divided into those for financial revenues and those for policy goals. In order to justify the former surcharges constitutionally, the following conditions are deemed to be fulfilled. First, any surcharge should be exceptional in its relation to tax. In other words, the law makers should not be given a discretion to decide whether a public project should be financed by tax or surcharge. Second, the people obliged to pay surcharges should be 'specially closely related' with the development, compared with ordinary tax payers Third, considering such nature or exceptionality of surcharges and the possibility that surcharges may be abused as means of escaping from the democratic control of the National Assembly against executive branch's finance, the law makers are obliged to continue to assess validity and fairness of the surcharges if they should be levied over long time.
In contrast, the inducive surcharges or those for policy goals should be optimized to achieve their socio-political goals, and thus, they should not violate the principle of fair tax burden by ignoring the principle of equal taxations reflecting tax payers' ability. In addition, it is not that the correlation between surcharges and their socio-political goals should be clear but that should there exist a reasonable cause, the surcharges for some policy goals may well be justified exceptionally even if they should treat tax payers differentially.
Recently, such financial and inducive surcharges as redevelopment and reconstruction surcharges have added up to the real estate development surcharges, while some of the existing surcharges are being abolished. Such changes may well be interpreted to the effect that the government cannot take some pre-emptive counter-measures against the problems of the private economy evolving fast according to development of the democratic market economy but approaches the problems politically. As administrative demands are diversified, the special surcharges required to achieve special administrative goals are not well distinguished from tax. Although real estate development surcharges may well be essential tools for diversified roles of the modern administration, the surcharges for financial revenues should be temporarily levied, and they should be replaced with other taxes the base of which have been developed, except for some inevitable cases. The surcharges for policy goals should also be abolished when the policy goals have been achieved.
Lastly, it is deemed necessary to analyze whether each real estate surcharge is essential or whether it is achieving its original goal or whether it may well be placed with a tax or whether it should exist due to lack of a corresponding tax, and thereupon, make reasonable surcharge policies.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 3
• 제2장 부동산개발과 부담금에 관한 이론적 고찰 = 5
• 제1절 부동산개발행위와 부담금 = 5
• 1. 개발행위 = 5
• 1) 개발행위 허가의 대상 = 5
• 2) 개발행위 허가를 받지 않아도 되는 행위 = 6
• 2. 부담금의 개념과 특징 = 9
• 3. 부담금의 분류 = 11
• 1) 공익사업과의 관계에 의한 분류 = 12
• 2) 법적성격에 의한 분류 = 14
• 3) GFSM 체계상의 분류 = 15
• 제2절 부동산 개발 부담금의 현황 = 16
• 1. 우리나라의 부담금제도 = 16
• 1) 도입 배경 = 16
• 2) 부담금 부과 현황 = 17
• 2. 외국의 사례 및 정책적 시사점 = 18
• 1) 미국 = 18
• 2) 싱가폴 = 23
• 3) 일본 = 23
• 4) 외국 부담금제도의 정책적 시사점 = 28
• 제3장 부동산개발 관련 부담금 법제의 유형화 = 30
• 제1절 부동산개발 부담금의 현상(現狀) = 30
• 1. 분야별 법률현황 = 30
• 1) 토지분야 = 31
• 2) 개발건축 분야 = 34
• 3) 건축물유지에 적용하는 법과 부담금 = 37
• 2. 부동산개발 부담금 현황 = 39
• 1) 토지개발에 부과되는 부담금 = 40
• 2) 개발 건축물에 부과되는 부담금 = 45
• 3. 부담금 면제 및 경감대상 운영의 경직성 = 52
• 제2절 부동산개발부담금의 법제상 유형화 = 52
• 1. 체계화 기준 = 53
• 2. 법제의 분석 = 54
• 1) 부담금의 기능과 구분 = 54
• 2) 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건 = 54
• 3) 정책실현 목적 부담금의 헌법적 정당화 요건 = 58
• 4) 기타의 요건 = 60
• 3. 부담금운용에 관한 법률 = 62
• 1) 부담금 신·증설시 심사제도 = 63
• 2) 부담금운용종합보고서 작성 = 64
• 3) 부담금운용의 평가 = 64
• 4. 법적·제도적 결함 = 66
• 1) 부담금의 부과 원칙 충족 미흡 = 66
• 2) 일부 부담금의 위헌성 = 67
• 제4장 현행 부동산개발 부담금의 운용과 개선방향 = 69
• 제1절 부동산개발 부담금 운용의 기초 = 69
• 1. 운용절차 = 69
• 1) 개별사업별 사전 검토 = 69
• 2) 지자체별 부담금 조례 = 77
• 2. 운용규모 = 78
• 1) 재정조달목적 부담금 = 78
• 2) 정책실현목적 부담금 = 80
• 3. 운용내용 = 82
• 4. 운용상의 문제점 = 86
• 1) 부담금사용의 유용성 = 86
• 2) 조세와의 중복성 = 86
• 제2절 부동산개발 부담금의 운용사례 = 89
• 1. 재건축 사례 = 89
• 1) 현황 = 89
• 2) 적용부담금 = 90
• 3) 운용의 결과 = 91
• 2. 사례로 본 시사점 = 93
• 1) 부담금의 과중한 부과 = 93
• 2) 부동산 가격 상승요인 = 94
• 제3절 부동산개발 부담금의 개선방향 = 95
• 1. 단계적 제도개선 방안 = 95
• 2. 부담금 부과원칙 미흡에 대한 개선 = 97
• 3. 위헌적 부담금의 폐지 및 개선 = 98
• 4. 조세와 중복성으로 인한 세원화 방안 = 99
• 제5장 결론 = 102
• 참고문헌 = 105
• ABSTRACT = 108