한국 중앙정부 공무원의 다문화정책 정향성 영향요인 = Influence factors affecting multicultural policy orientations of Korean government officials

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As more people have migrated globally, nations have felt growing racial tensions that show different patterns from the past ones. To address this issue, governments around the world began to adopt “multiculturalism” as their policy ideas for the coexistence of increasingly diverse races and cultures in their territory. Korea now also experiences more rapid influx of races from developing countries than ever before. However, Koreans are very homogenous, and thereupon unfamiliar with immigrants. For this reason, for Korea, the process of entering into a multicultural society is challenging. What is worse, multiculturalism that was hastily adopted has done more harm than good, causing confusion, unnecessary competition among ministries, and duplicated policies. So now is the time to diagnose Korean multicultural policies and to find the influence factors affecting policy orientations. If not now, it will be more difficult to respond to issues derived from diverse races. Meanwhile, because government officials’ policy ideas strongly influence multicultural policy, this study focuses on their policy ideas and looks into the factors affecting their multicultural policy orientations. And based on the examination on the factors, this study aims to predict how the Korean multicultural society will develop and how the influence factors in policy orientations will change, and to present the development directions of multicultural policies.
To achieve such aims, first, this research systematically classified the discussions on Korean multiculturalism and multicultural policies and tried to clearly define related concepts. Second, this study examined the developmental process and the characteristics of Korean multicultural policies. Finally, this study investigated the influence factors affecting Korean public servants’ attitudes and their policy orientations and verified relative influences among the factors to gain the validity. In this process, a model was built by gathering all the influence factors that had been suggested by existing literature and studies. This model was also considered that Koreans’ unique perceptions, such as the belief about single-ethnic group and national identity, could be key influence factors in studying Korean multicultural policies.
In order to verify the model, the study surveyed 610 middle- and high-ranking officials in the central government and analyzed the questioned data through SEM (structural equation modeling) that utilized AMOS 16.0. Additionally, for practical analysis of the results of the study, in-dept interviews with 12 government officials in charge of foreigners were also conducted.
The results of this study are as follows:
First, as a result of measuring the characteristics of multicultural policies and policy orientations, my findings suggest that Korean multicultural policies are close to a differential exclusionary model. It reveals that Korean multicultural policies do not reflect the values of “multiculturalism” and severely discriminate foreigners, depending on their social instrumentality. Such exemplary policies include the foreign labor policy that has prevented short-term laborers from settling down in Korea, the assimilation policy that has unilaterally forced marriage immigrants to adapt to the Korean culture, and the discriminative immigration policy that has given favor to the foreigners with expertise. However, because multicultural policies and discussions in Korea began with the influx of marriage immigrants who were seen as the subject of cultural amalgamation, the policies designed for them have been thought as the typical scheme for the multiculturalism, thereby causing conceptual confusion among those surveyed. Although the level of assimilationist orientations of public servants is shown higher than that of differential exclusionary orientations, the assimilationist orientations are limited to marriage immigrants and the level of multiculturalism orientation is low.
Second, while the belief about single ethnicity-that most Koreans have and that is identified as the main cause of racial discrimination-greatly influences public servants’ attitudes toward multiple cultures, it hardly affects their policy orientations. However, the belief is shown to affect differential exclusionary orientations when attitudes toward multiple cultures mediate. This means that the single-ethnic view can be strong, if negative aspects, such as social conflicts and the perception of the threat derived from multicultural society, clearly emerge; however, this can be also translated that this view can be weakened, if positive awareness of multiple cultures are encouraged. Therefore, by focusing on change in the belief about single ethnicity, it needs to develop various measurement tools and to conduct time-serial analysis in order to find influence factors.
Third, the level of public servants’ perceptions of threat, among other attitudes toward multiple cultures, is quite high, leading to negative influence on policy orientations. In particular, officials are increasingly aware of the national threat involved with Korean-Chinese, marriage immigrants, and the children from multicultural families. The more real and specified their perceptions of the threat become, the more greatly the threat perceptions affect officials’ policy orientations: threat perceptions lead to high level of differential exclusionary orientations, and low level of assimilationist and multiculturalism orientations. Specifically, as a result of in-dept interviews, interviewees think that potential danger coming from maladjusted children from multicultural families will loom up. This means interviewees also acknowledge that maladjustment is an inevitable consequence of the immature social atmosphere and infrastructure that are not prepared yet to embrace the diverse cultures and races. After all, the growing perceptions of threat, the most decisive influence factor in affecting multicultural society, is inescapable, indicating that there remains great challenges to be solved through policies.
Fourth, public servants’ intrinsic values, such as civic component of national identity and sense of progressiveness, greatly influence multicultural policy orientations. In particular, the study shows that officials see civic factor much closer to the principal source of nationhood than ethnic factor; and that the civic factor has a greater influence on differential exclusionary orientation than ethnic factor does. In other words, because differential exclusionary orientations are affected by civic factors-the intrinsic values that are hard to change and be formulated-the discriminatory, exclusionary attitudes of government officials are highly likely to be reflected in future policy ideas.
Fifth, public servants’ contact experience with foreigners differently influences attitudes and policy orientations. In other words, work experience controls the cause and result among variables. Specifically, depending on work experience, there is big difference in attitudes toward multiple cultures and policy orientations among those with experience in regulating foreigners, those with experience in supportive jobs for foreigners, and those with no experience of foreigner-related jobs; another big difference is also found depending on where officials belong to-whether the regulating authorities (the Ministry of Justice and the Ministry of Labor) or the supportive ministries (the Ministry for Health, Welfare, and Family Affairs and the Ministry of Culture, Sports and Tourism). The fact that attitudes toward foreigners and policy orientations of government officials are different depending on where they work shows well the characteristics of Korean government system and how organizational characteristics affect policy characteristics, and helps to concrete the existing theory that organizational climate determines its members’ judgment about certain events or situations.
Based on the five results, this study suggests three development directions of Korean multicultural policies. First, various strategies should be designed for improving government officials’ understanding about multicultural society to help them to shape and implement future-oriented, balanced multicultural policies. Second, it needs to make all-out efforts to positively change the awareness of multicultural society among all class of society including public servants, because, along with the deeply rooted belief about single-ethnicity, the growing perceptions of the threat derived from foreigners may lead to racist issue. Therefore, it is essential to draw up strategy on how to change social perceptions, including the belief about homogeneous nation and perceived threat. Third, by taking a lesson from other countries’ experience, it needs to overhaul the basis for multicultural policies and to formulate long-term prescriptive measures. For instance, both the government and civil society should resume their discussing anti-discrimination law and mull over to develop more open immigration policies that conform to global trends.

국문 초록 (Abstract)

전지구적으로 인구이동이 일반화됨에 따라, 각 국가는 과거와는 다른 양상의 인종간 긴장감을 표출하거나 내재하고 있는 상황이다. 이에 따라 국제사회는 다인종·다문화의 공존 가능성을 모색하는 ‘다문화주의(multiculturalism)’를 정책아이디어로서 요구하고 있다. 한국도 과거에 비해 빠른 속도로 저개발국의 인구가 이주해오고 있지만, 강한 단일민족관과 이주경험의 부재로 인해 한국의 다문화사회로의 진입과정은 지극히 도전적이고 실험적이다. 그럼에도 불구하고 충분한 논의없이 성급하게 다문화주의가 정책아이디어로 부각되면서 그 혼란은 부처간 경쟁과 중복정책을 양산하고 있다. 성급한 정책적 대응에 앞서, 이제라도 한국사회 다문화정책의 진단과 정책 정향성에 미치는 영향요인을 발견하는 심층적 분석을 시작할 필요가 있다. 이는 정책유산이나 이주경험의 부족은 물론 다문화사회의 불확실성은 정책적 대응을 더욱 어렵게 하는 상황이기 때문이다. 이런 점에서 국가의 주도하에 정책 형성단계에 있는 다문화정책은 공무원의 정책아이디어가 정책결정의 영향요인으로 부각될 수 있는 정책분야이다. 따라서 본 연구는 중앙부처 공무원의 정책아이디어에 주목하여, 다문화정책 정향성의 영향요인을 규명하고자 하였다. 또한 이를 통해, 한국의 다문화사회 전개 양상과 영향요인의 변화 가능성을 예측하고 다문화정책의 발전방향을 제시하는 것을 목적으로 하였다.
따라서 본 연구는 첫째, 한국사회에서 받아들이고 있는 다문화주의 및 다문화정책의 논의를 체계적으로 분류, 정리하고 이를 통해 개념적 명확화를 시도하였다. 둘째, 한국사회 다문화정책의 발전과정 및 정책 특성에 따라 그 성격을 살펴보았다. 셋째, 공무원의 다문화태도 및 다문화정책 정향성에 미치는 영향요인을 탐색적으로 밝히고, 변수간 상대적 영향력을 검증하고 그 타당성을 규명하였다. 이 과정에서 기존 문헌 및 선행연구에서 산발적으로 제시하고 있는 영향 요인들을 종합하여 연구모형을 구성하였다. 특히 연구모형 구성에 있어 한국의 다문화정책 연구에 있어 단일민족관이나 국민정체성과 같이 특수한 인식이 매우 중요하고 현저한 영향요인이 될 수 있을 것을 고려하였다.
이러한 과정을 통해 도출된 연구 모형의 검증은 15개 중앙부처 소속 중상위급 공무원 610명을 대상으로 실시하였다. 자료분석은 AMOS 16.0를 활용한 구조방정식모형((SEM: structural equation moderling))을 적용하였다. 또한 탐색적 연구의 특성상 현실성 있는 연구결과의 해석을 위해 외국인 관련 업무 담당자 12명을 대상으로 심층면접을 병행하였다.
연구결과는 다음과 같다.
첫째, 한국의 다문화정책의 특성과 공무원의 정책정향성 측정 결과, 한국의 다문화정책은 차별적 배제 모형에 가깝다고 규정되었다. 그동안 단기노동인력 중심으로 정주화를 차단해온 외국인력정책과 최근 결혼이민자에 편중된 강요된 동화정책, 전문인력 중심의 차별적 이민정책 등으로 보여주듯이 ‘다문화주의’ 가치가 반영되지 못하고 있을 뿐만 아니라 대상별 차별화가 심하게 나타나고 있다. 그럼에도 우리사회 다문화정책과 논의가 문화적 병합(amalgamation) 대상으로 보고 있는 결혼이민자에 의해 시작되었고, 이들에 대한 동화주의에 가까운 정책이 다문화정책으로 대표되면서 개념적 혼란이 심하게 나타났다. 연구결과 공무원들의 동화 정향이 차별적 배제 정향에 비해 다소 높게 나타났지만 선택된 이주민인 결혼이민자에 한정된 정향으로 분석되어지고 또한 다문화주의 정향은 낮게 나타났다.
둘째, 대내외적으로 인종차별의 원인으로 지적되어온 한국인의 내재된 가치관인 단일민족관은 다문화 태도에 큰 영향을 미치고 있지만 정책 정향성에는 유의하지 않게 나타났다. 그러나, 다문화태도를 매개할 때 차별적 배제 정책정향성에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 이는 향후 다문화 사회의 위협인지 및 사회적 갈등 등 부정적 면이 부각되면서 단일민족관의 영향력이 오히려 강화될 수 있는 가능성을 안고 있다. 반면 다문화태도에 대한 긍정적 인식의 확산을 통해 영향력이 달라질 수 있다는 해석도 가능하다. 따라서 단일민족관의 변화에 주목하여 그 영향요인을 밝히기 위한 다양한 측정도구의 개발 및 시계열적 연구가 필요함을 알 수 있다.
셋째, 다문화태도 중 위협인지가 비교적 높게 형성되고 있으며 다문화정책 정향성에 큰 영향을 미치고 있다. 특히 중국동포 및 결혼이민자와 다문화가정 자녀에 대한 국가적 위험성을 점점 크게 인식하고 있음을 발견할 수 있었다. 이들에 대한 위험의 내용이 구체적이며 현실적으로 받아들여지면서 더욱 큰 영향력을 보이고 있어 차별적 배제 정향성에 미치는 영향력은 매우 높고 동화 정향성 및 다문화주의 정향성에는 부정적 영향을 보이고 있었다. 특히, 심층면접 결과 다문화가족 자녀의 부적응 문제로 인한 잠재된 위험성을 매우 심각하게 느끼고 있다. 이는 한국의 준비되지 않은 다문화 수용력과 제반의 사회적 인프라 부족으로 인해 부적응이 필연적임을 인정하는데에서 기인하고 있다. 결국 다문화사회의 가장 큰 영향요인인 위협인지는 증가할 수밖에 없어 이는 한국사회에 많은 정책적 과제를 시사하고 있는 결과이다.
넷째, 다문화정책 정향성에 국민정체성 중 국민적요인이나 진보의식 등 내재된 가치관의 영향력이 크게 나타나고 있었다. 특히, 국민됨의 조건으로 국민적요인을 민족적요인보다 높게 인식하고, 국민적요인이 민족적요인보다 오히려 차별적 배제 정향성에 큰 영향력을 보이고 있었다. 이렇듯 내재된 가치관은 쉽게 형성되거나 변화되기 어려운 측면이 강해, 이런 변수에 의해 영향을 받고 있는 공무원의 다문화정책 정향성이 차별적 배제 정향성을 보이고 있어 이런 인식이 향후 한국의 다문화정책의 주요 정책아이디어로 채택될 가능성이 높아진다.
다섯째, 외국인 업무경험과 조직적 특성을 통해 접촉효과가 차별적 영향력을 보이고 있다. 업무경험이 변수간 인과관계에 조절효과가 나타났다. 규제업무경험자와 지원업무경험자, 업무미경험자간 다문화태도 및 정책 정향에 미치는 영향이 차이를 보이고 있었다. 또한 규제업무부서인 법무부와 노동부, 지원업무부서인 보건복지가족부와 문화체육관광부간 차이가 두드러지게 나타나 접촉효과의 차별적 영향력을 강하게 지지하였다. 또한, 다문화정책에 대한 스펙트럼이 부처의 이해에 따라 상당히 차별적인 것은 조직적 특성에 따라 정책의 성격이 그대로 규정되고 있는 한국 사회 정부조직의 특성을 보여주고 있을 뿐만 아니라 조직문화가 특정 상황과 사건에 대한 특정 조직 구성원들의 판단양식을 결정하는 기존 이론을 지지하고 있는 결과이다.
마지막으로 본 연구 결과를 바탕으로 한국사회가 앞서 경험하지 못한 다문화사회로의 성공적 진입을 위한 다문화정책의 발전방향을 함께 제시하였다. 첫째, 공무원의 균형감있고 미래지향적 다문화정책의 형성 및 구현을 위해서 공직사회내 다문화사회 이해를 높이기 위한 다양한 전략이 우선적으로 모색되어져야할 것이다. 둘째, 공무원을 비롯하여 우리사회 전반에 걸쳐 다문화 사회의 인식을 긍정적 방향으로 변화시키기 위한 노력이 필요할 것이다. 한국사회에 단일민족관이 뿌리깊게 내재되어 있는 상황에서 동반되는 위협인지의 증가는 다문화사회에 오히려 인종주의의 강화로 귀결될 위험성을 내포하고 있는 상황이다. 이런 점에 비춰 단일민족관이나 위협인지 등과 같이 다문화 사회에 영향을 미칠 인식적 요인을 어떤 방향으로 변화시켜 나갈 것인가가 다문화사회의 핵심적 전략임을 알 수 있다. 셋째, 외국의 경험을 타산지석삼아 한국의 다문화정책의 기조를 점검해보고 장기적 처방책을 마련해 나가야 할 것이다. 차별금지법의 재논의를 시작으로 이민정책에 있어 좀 더 개방적이고 글로벌적 가치에 부합하려는 전향적 관점을 전 사회적으로 고민해야할 시점이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• A. 연구배경 = 1
• B. 연구내용 = 3
• C. 연구대상과 방법 = 5
• 1. 연구대상 = 5
• 2. 연구방법 = 7
• Ⅱ. 다문화정책의 이론적 논의 = 12
• A. 정책아이디어와 다문화주의 = 12
• 1. 정책아이디어와 정책결정 = 12
• 2. 다문화주의와 다문화정책 = 17
• 3. 다문화주의의 선택적 해석 = 28
• B. 다문화정책의 정향성 모형 = 36
• 1. 차별적 배제 모형(differential exclusionary model) = 37
• 2. 동화 모형(assimilationist model) = 39
• 3. 다문화주의 모형(multicultural model) = 42
• C. 한국의 다문화정책 변화와 특성 = 45
• 1. 인력정책 = 46
• 2. 동포정책 = 52
• 3. 이민정책 = 57
• 4. 다문화정책 성격 = 66
• Ⅲ. 다문화정책 정향성의 영향요인 = 71
• A. 연구경향 = 71
• B. 인종태도 = 75
• C. 접촉효과 = 80
• D. 국민정체성 = 83
• E. 단일민족관 = 84
• Ⅳ. 실증연구설계 = 89
• A. 가설의 설정 = 89
• 1. 진보의식 = 89
• 2. 단일민족관 = 90
• 3. 국민정체성 = 92
• 4. 다문화수용성 및 위협인지 = 94
• 5. 다문화태도의 매개효과 = 95
• B. 연구모형의 정립 = 96
• C. 조사도구의 설계 = 98
• 1. 변수의 조작적 정의와 척도의 구성 = 98
• 2. 자료수집 및 분석방법 = 104
• Ⅴ. 실증연구결과 = 107
• A. 표본의 구성 = 107
• B. 측정도구의 평가 = 109
• C. 기초통계 분석 결과 = 114
• 1. 요인별 예비적 분석 = 114
• 2. 인구통계 및 조직특성별 다문화정책 정향성 차이 분석 = 127
• D. 인과모형의 분석 = 131
• 1. 다문화정책 정향성별 인과관계 검증 = 133
• 2. 다문화태도의 매개효과 검증 = 139
• 3. 업무경험의 조절효과 검증 = 142
• Ⅵ. 결론 = 146
• A. 연구결과의 종합 = 146
• B. 다문화정책 정향성 영향요인 논의 = 148
• 1. 다문화정책 정향성의 혼란 : 차별적 배제 기조하에 선택적 동화 = 148
• 2. 단일민족관의 가변적 영향력 = 152
• 3. 위협인지의 심화 가능성 = 154
• 4. 접촉경험의 영향력 강화 = 158
• 5. 국민정체성의 차별적 영향력 = 161
• C. 다문화정책의 발전방향 = 163
• 1. 공무원의 다문화주의 정책 아이디어 영향 = 163
• 2. 사회적 합의를 통한 다문화정책 방향성 정립 = 165
• 3. 개방적 이민정책에 대한 진지한 논의 = 167
• 4. 위험관리와 차별금지법 제정 = 170
• D. 연구의 의의 및 한계 = 173
• 1. 연구의 의의 = 173
• 2. 연구의 한계 및 향후과제 = 176
• 참고문헌 = 178
• 부록 1 설문지 = 192
• 부록 2 심층면접 주요 질문내용 = 197
• Abstract = 199