경제자유구역 개발사업의 개발이익 환수 방안에 대한 연구 : 인천경제자유구역 송도국제도시를 중심으로 = A Study on the Revenge of Development Profits in Free Economic Zone Development Project: Based on Songdo International City in Incheon Free Economic Zone

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The free economic zone was developed in 2003 when the Special Act on the Designation and Operation of Free Economic Zones was enacted, and it is a development project zone that has been promoted for about 16 years with the aim of promoting foreign investment and strengthening national competitiveness by improving the investment attraction environment and settlement conditions for foreigners.
As of 2020, the free economic zone has entered a period of mature development to some extent and Songdo International City among the free economic zones in Incheon is regarded as the most leading and stable development among the free economic zones in Korea.
However, behind this success, a special purpose corporation created by a foreign company was designated as a development project implementer and the land was supplied at a lower cost than the market price. The reality is that such a development project implementer has been criticized for developing new towns by focusing on residential facilities.
Therefore, this study analyzes the development profits from the development of residential facilities in Songdo International Business District (1‧3) and Songdo Landmark City (6‧8), which are designated and developed as private development project implementers in Incheon Free Economic Zone.
In addition, the purpose of the project is to discuss the problems and improvement measures for the recovery of development profits from development free economic zone development projects by analyzing the status of private development project implementers' reinvestment, development charges, and status of donation.
The development profit was estimated to be significant as the site for this study was developed by local governments with cheap land below the cost of construction. However, according to the analysis, there was little profit from the development of residential facilities.
The reason for this result was that the construction company, which is a shareholder of the development project implementer, carried out the construction work in common, and the analysis of the project cost showed that the amount was 1.3 to 1.7 times higher than the standard construction cost of the government.
In addition, the shareholder of the development project implementer participated as a construction company and carried out the construction in an exclusive form, and the construction cost was increased overall due to a number of contracts in the form of contracts rather than competitive bidding methods. These construction costs are caused by excessive construction costs due to lack of proper checks or verification.
In addition, the current provisions of the Act on the Reinvestment of Development Gains were excluded from the project subject to this study, and the imposition of development charges was confirmed to have been canceled due to the Supreme Court's ruling on the disposition of cancellation, which effectively made it difficult to collect them.
However, some development project implementers of this study had a plan to make contributions of 600 billion won to the public and an additional 280 billion won, indicating some performance in an uninstitutional manner. However, institutional supplementation is likely to be necessary as these results are results in an uninstitutional way.
As a result of this study, it is deemed that institutional supplementation is necessary before implementing the Free Economic Zone Development Project, given that development projects generated in the Free Economic Zone do not have a fixed return system for development profits to private development project implementers, and that construction costs may be excessively incurred when shareholders of the development project implementer participate in the construction work.
It is expected that if institutional and non-institutional problems are supplemented and projects for developing free economic zones are implemented, the development gains of free economic zones will be reinvested in development projects and serve as the basis for the success of developing free economic zones.

국문 초록 (Abstract)

경제자유구역은 2003년「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」이 제정되면서 개발된 지역으로, 외국인의 투자유치환경 및 정주여건을 향상시켜 외국인 투자촉진 및 국가 경쟁력 강화를 위한 목적으로 약 16년 동안 추진 되고 있는 개발 사업지구다.
2020년 현재 경제자유구역은 어느정도 개발 완숙기에 접어들었고 특히 인천경제자유구역 중 송도국제도시는 국내 경제자유구역 중에서 가장 선도적이고 안정적인 개발이 이루어진 곳으로 인식되고 있으며, 우리나라 경제자유구역 개발사업의 롤모델로 평가받고 있다.
하지만, 이러한 성공의 이면에는 외국인기업이 주축으로 만들어진 특수목적법인이 개발사업시행자로 지정되고 시장가보다 저렴한 가격으로 토지를 공급받아 수익사업(주거시설) 위주로 개발을 진행하다 보니 또 하나의 신도시 개발사업으로 변질되었다는 비판과 함께 외국인 투자유치 환경 개선을 위해서 쓰여야 할 개발이익이 과연 올바르게 재투자되고 있는 것인가에 대한 의구심이 여러 분야에서 제기되고 있어 이에 대한 연구가 필요한 시점이다.
따라서, 본 연구는 인천경제자유구역 중 특히 외국인기업이 민간 개발사업시행자로 지정되어 개발하고 있는 송도국제업무지구(1․3공구) 및 송도랜드마크시티(6․8공구) 개발사업 지역의 주거시설의 개발에 따른 개발이익을 분석해보고 민간 개발사업시행자의 재투자 현황, 개발부담금 납부 및 기부채납 현황 등을 분석하여 경제자유구역 개발사업의 개발이익에 대한 환수의 문제점 및 개선방안을 논의하는 것을 목적으로 한다.
송도국제업무지구(1․3공구) 및 송도랜드마크시티(6․8공구)의 민간 개발사업 시행자는 지방자치단체로부터 조성원가 이하의 저렴한 토지를 공급받아 수익시설인 주거시설을 우선적으로 개발하였고 그로 인한 개발이익은 상당할 것 으로 추정되지만, 본 연구의 분석 결과 민간 개발사업시행자가 주거시설의 개발로 인하여 발생되는 수익은 거의 없는 것으로 분석되었다.
이러한 원인이 발생된 이유를 살펴보면, 송도국제업무지구의 경우 개발사업시행자의 주주사로 속해 있는 건설회사가 주거시설에 대한 공사를 모두 진행하였고, 주거시설 사업비 분석을 통하여 건축비를 분석(추정)한 결과 국토교통부 표준 건축비보다 약 1.3배~1.7배이상 높은 금액으로 공사비가 적용된 것으로 조사되었으며, 송도랜드마크시티는 개발사업시행자의 주주사로 속해 있는 건설회사가 주거시설에 대한 공사를 진행한 것이 동일하고 국토교통부 표준 건축비보다 약 1.3배 이상의 높은 금액으로 공사비가 적용된 것으로 조사되었다.
국토교통부의 표준 건축비를 건축비로 적용하여 주거시설에 대한 개발이익을 분석(추정)해보았을 때는 송도국제업무지구는 오히려 개발이익은 4조 318억원으로 분석되었고, 송도랜드마크시티의 경우에는 개발이익이 1조 3,106억원에 이르는 것으로 연구결과 조사되어 개발이익 편차 원인에 대한 회귀분석을 실시한 결과 총사업비와 건축비가 유의미한 영향 관계인 것으로 분석되었다.
이는 외국인투자기업이 속한 개발사업시행사의 주주사가 건설공사의 시공사사로 참여하여 독점적인 형태로 공사에 참여하다보니 일반적인 경쟁입찰 방식의 시공사 선정방식에 비하여 건축비가 전체적으로 증가되고 건축비에 대한 적절한 통제나 검증이 없다보니 총사업비 규모가 지나치게 비대해짐에 따라 주거시설 개발에서 발생되는 개발이익이 발생하지 않는 구조적 문제점이 있는 것으로 분석되었다.
또한, 현행 「개발이익 환수에 관한 법률」에 의한 개발이익 재투자는 실시계획 승인시 그 개발이익의 10% 이상을 재투자하도록 규정되어 있으나, 송도국제업무지구 및 송도랜드마크시티는 재투자 조항 적용 전에 실시계획 승인된 사업지구로 개발이익 재투자 대상에서 제외되었으며,「개발이익 환수에 관한 법률」에 의한 개발부담금은 준공시기 미도래라는 사유로 현재까지 전혀 부과된 바 없었으며, 개발사업시행자가 시행한 주택건설사업에 대한 개발부담금 부과 역시 대지조성사업이 필요없는 사업지구라는 사유로 부과 취소 처분 판결(대법원 2015.11.25. 선고 2014두43349)을 받은 바가 있어 개발부담금 징수 절차 진행이 사실상 어려운 것으로 분석되었다.
다만, 송도국제업무지구의 경우에는 공공기여(기부채납)한 금액이 현재까지 6,000억원에 달하고 추가적으로 2,800억원에 대한 기부채납을 할 계획으로 법상의 의무가 없는 민간 협약에 의한 개발이익에 대한 환수는 일부 이루어졌다 할 수 있으나, 이러한 결과는 제도권 내의 결과라기 보다는 지방자치단체와 민간 개발사업시행자와의 협상에 의한 민간 협약 형태로 얻어진 비 제도권내의 결과물이라고 볼 때, 경제자유구역 개발사업의 개발이익 환수 제도는 제도권내에서의 법률적 뒷받침은 부족한 것으로 보여진다.
본 연구의 종합적인 결과로는 경제자유구역에서 발생되는 개발사업은 민간 개발사업시행자에 대한 개발이익 환수장치가 명문화되어 있지 않고 민간 개발사업시행사의 주주사가 건설공사의 시공사로 참여하게 될 경우에는 주주사인 시공사가 직접적인 건설공사에 참여하게 됨에 따라 주거시설 개발로 발생되는 개발이익은 개발사업시행자와 주주사에게 다시 귀속되는 것으로 분석되어 개발이익에 대한 실질적인 환수가 어려운 것으로 판단됨에 따라, 경제자유구역 개발사업을 시행하기 전에 제도적인 보완이 필요한 것으로 판단된다.
따라서, 경제자유구역의 개발이익에 대한 실질적인 환수를 위해서는 개발사업 시행 전에 공공기여에 대한 기준 및 가이드라인을 설정하는 것이 필요하고, 개 발사업시행자의 건설공사 시행시 사전에 이에 대한 검증 체계 마련 및 정산방안을 강구하여 개발이익의 남용 및 편취 방지를 위한 법률적인 제도 정비가 필요하다 할 수 있으며, 개발부담금에 대하여는 부분별 준공을 통하여 개발사업시행자의 사업 청산이 이루어지기 전에 개발이익 환수의 수단으로서 부담금을 부과하여 환수 절차를 이행하는 것이 필요하다고 할 수 있다.
경제자유구역 개발이익 환수에 대한 제도적․비제도적 문제점이 보완되어 경제자유구역 개발사업들이 시행된다면 경제자유구역의 개발이익은 본연의 목적 으로 재투자되어 경제자유구역 개발의 성공의 초석이 될 수 있으리라 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 의미, 필요성 1
• 1. 연구의 배경 및 의미 1
• 2. 연구의 필요성 및 타당성 3
• 3. 연구의 목적 4
• 제2절 연구 범위 및 방법, 절차 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 5
• 3. 연구의 절차 6
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 검토 9
• 제1절 경제자유구역 개발사업의 개요 9
• 1. 경제자유구역의 개념 및 유형 9
• 2. 우리나라 경제자유구역의 지정 및 현황 12
• 3. 경제자유구역 개발사업의 시행 절차 13
• 제2절 개발이익 및 개발이익 환수에 대한 이론적 고찰 15
• 1. 개발 및 개발이익의 개념과 유형 15
• 2. 개발이익 환수의 개념과 유형 17
• 3. 개발이익 환수의 법적 근거 18
• 4. 개발이익 환수 구성 체계 20
• 제3절 공공기여(기부채납 등) 및 개발부담금의 의미 22
• 1. 공공기여(기부채납 등)의 개념 22
• 2. 개발부담금의 개념 24
• 제4절 선행연구 고찰 26
• 1. 개발이익 환수에 관한 연구 동향 26
• 2. 선행연구 분석 및 연구 차별화 28
• 제3장 인천경제자유구역 개발사업 현황 29
• 제1절 인천경제자유구역 지정 현황 29
• 제2절 인천경제자유구역 개발사업 추진 현황 31
• 1. 인천경제자유구역 개발사업 추진 현황 31
• 2. 인천경제자유구역 개발사업 개발이익 환수대상 및 협약 내용 32
• 제3절 대상사업 선정 개요 33
• 1. 선정 배경 33
• 2. 사업 개요 35
• 3. 개발 여건 및 토지이용계획 36
• 제4장 경제자유구역 개발사업 개발이익 환수에 대한 실증분석 및 문제점 41
• 제1절 인천경제자유구역 개발이익 및 환수 현황 41
• 제2절 인천경제자유구역 개발이익 현황 분석 42
• 1. 개발이익 현황 분석 기본 가정 42
• 2. 개발이익 발생 구조 44
• 3. 개발사업의 적정 이익률 현황 48
• 4. 송도국제업무지구 주거시설에 대한 개발이익 분석 49
• 5. 송도랜드마크시티 주거시설에 대한 개발이익 분석 56
• 6. 개발이익 편차 발생 원인 분석 60
• 7. 경제자유구역 주거시설에 대한 개발이익 분석 종합 결과 62
• 8. 개발이익 추정방식에 대한 검증 64
• 제3절 인천경제자유구역 개발이익 환수 현황 67
• 1. 제도적 개발이익 환수 현황 67
• (1) 공공기여(기부채납 등) 현황 분석 67
• (2) 개발부담금 부과 실태 및 현황 분석 69
• 2. 비제도적 개발이익 환수 현황 71
• 제4절 경제자유구역 개발이익환수의 문제점 72
• 제5장 개발이익 환수에 대한 개선방안 75
• 제1절 제도적 개발이익 환수 방식에 대한 개선방안 75
• 1. 공공기여(기부채납 등)의 개선방안 75
• 2. 개발부담금 부과 개선방안 76
• 제2절 비제도적 개발이익 환수 방식에 대한 개선방안 77
• 제3절 개발이익 환수에 대한 패러다임의 변화 제언 79
• 제6장 결론 81
• 제1절 연구결과의 종합 81
• 제2절 연구의 한계 82
• 참고문헌 84
• ABSTRACT 87