공법상 계약으로서의 기부채납 관련 사실오인으로 인한 사용허가거부처분의 재량하자 = Discretionary Defect in Subsequent Administrative Disposition Denying Permission for Use due to Factual Misunderstanding of Precedent Donation-and-Return Agreement as a Public Law Contract

국문 초록 (Abstract)

이 논문에서는 대법원 2025. 2. 27. 선고 2024두47890 판결을 중심으로 행정재산의 사용허가를 반대급부로 하는 기부채납의 법적 성격과 이에 관한 사실오인이 후속 사용허가거부처분에 미치는 영향에 대해 검토하였다. 대상판결에서는 원고(민간 사업자)가 공군 비행단에 전자유도카트시스템을 기부하고 일정 기간 무상사용허가를 받기로 하였으나 정산금 잔존 여부에 관한 분쟁이 발생하여 피고(행정청)가 이를 거부한 사안이 문제되었다.
먼저 대상판결은 기존의 사법(私法)적 접근 방식에서 벗어나 이러한 형태의 기부채납을 공법상 계약으로 해석하였다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 종래 대법원 및 하급심 판결들은 기부채납을 기본적으로 사법상 증여계약으로 파악하여 왔으나, 대상판결은 “공법상 계약 체결에 따른 권리를 취득한 상대방이 그러한 권리의 실질적 보장을 위한 방법의 하나로 공법상 계약의 상대방 측인 행정청을 상대로 수익적 행정행위를 신청”한 것으로 해석하여 공법상 계약성을 인정하였다. 이는 최근 대법원이 공법상 계약의 판단에 있어 계약의 내용, 적용법규, 목적 등을 종합적으로 고려하는 기준(대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결)을 발전시켜 온 것과도 맥락을 같이 하는 것으로 평가할 수 있다.
또한 대상판결은 “수익적 행정행위 형식으로 공법상 계약의 권리를 실현시키기 어려운 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우와 같이 특별한 사정이 없는 이상, 행정청으로서는 수익적 행정행위에 관한 재량권을 공법상 계약에 반하지 않는 범위에서 행사하여야 한다.”라고 판시하여, 선행 공법상 계약이 후속 처분에 있어 행정청의 재량권을 구속한다는 점을 명확히 하였다는 점에서도 의의가 깊다. 이는 곧 행정재산의 사용허가를 반대급부로 하는 기부채납에 관한 사실오인이 후속 사용허가거부처분의 재량하자를 구성할 수 있음을 의미하는 것이다.
앞서의 논의를 바탕으로 대상판결에서의 쟁점들을 구체적으로 검토하였다. 대상판결의 핵심 쟁점은 원고와 비행단 사이의 기부채납에 따라 정산금이 남아있는지 여부였다. 사실관계를 분석한 결과, 비행단이 이 사건 수정 합의 이전에도 이미 이 사건 시설 가액을 1,127,000,000원으로 정하여 공군참모총장에게 공식 보고하였고, 이러한 기준에 따라 상당 기간 정산이 이루어졌으며, 이 사건 1차 및 2차 허가서에 명시된 사용료 면제기간과 사용기간의 종기도 이를 기준으로 산정되었음을 알 수 있었다. 여기에 대상판결에서 지적한 바와 같이, 정산금 잔존 여부가 이 사건 처분의 유일한 처분사유였으므로 원고가 주장한 상당 액수의 정산금이 남아있는지에 대한 면밀한 검토가 필요했음에도 이를 충분히 고려하지 않았다는 점을 고려하면, 이 사건 처분에는 사실오인이 있었을 가능성이 매우 높다는 점을 파악할 수 있었다. 한편 대상판결에서는 검토되지 않았지만 신뢰보호원칙의 측면에서도 대상판결의 사실관계를 분석한 결과, 원고가 행정청의 일련의 선행행위를 신뢰하여 이 사건 시설 설치를 위한 투자비용 및 유지비용을 지출하였고, 이러한 원고의 신뢰에 보호가치가 있으며, 이 사건 처분사유로서 정산금 부존재 이외의 별다른 공익상 이유가 제시되지 않았으므로 원고의 신뢰에 대한 보호필요성이 피고의 공익상 이유보다 크다고 볼 수 있다는 점에서 이 사건 처분의 위법성이 인정될 수 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This paper examines the legal nature of donation-and-return agreements requiring permission for use of administrative property as consideration and the impact of factual misunderstandings related to these agreements on subsequent administrative dispositions denying permission, focusing on the Supreme Court Decision 2025. 2. 27.
Judgment 2024Du47890. The case involved a dispute where the plaintiff (a private business) donated an electronic-guided cart system to an Air Force unit with an agreement to receive permission for free use for a certain period, but the defendant (administrative agency) denied permission due to disagreement over whether settlement funds remained.
First, this judgment is significant as it interpreted such donation-and-return agreements as public law contracts, departing from the traditional private law approach. While previous Supreme Court and lower court decisions had generally considered donation-and-return agreements as private law gift contracts, this judgment recognized their public law contract nature by interpreting the case as one where “a party who acquired rights under a public law contract requests a beneficial administrative disposition from the administrative agency as a counterparty to the public law contract as a means of effectively securing those rights.” This interpretation aligns with the Supreme Court's recent development of comprehensive criteria for determining public law contracts (Supreme Court Decision 2023. 6. 29.
Judgment 2021Da250025), considering content, applicable laws, and purpose.
Furthermore, the judgment significantly clarified that precedent public law contracts constrain administrative discretion in subsequent dispositions by stating that “unless there are special circumstances such as changed conditions making it difficult to realize the rights under the public law contract through a beneficial administrative disposition, or a significant public interest necessity, the administrative agency must exercise its discretion regarding the beneficial administrative disposition within the bounds of the public law contract.” This means that factual misunderstandings regarding donation-and-return agreements requiring permission for use as consideration can constitute discretionary defects in subsequent administrative dispositions denying permission.
Based on the foregoing discussion, the specific issues in the judgment were examined in detail. The key issue was whether settlement funds remained from the donation-and-return agreement between the plaintiff and the Air Force unit. Analysis of the facts revealed that even before the modified agreement in this case, the Air Force unit had officially reported the value of the facility at 1,127,000,000 won to the Air Force Chief of Staff, settlements were carried out according to this standard for a considerable period, and the end dates of the fee exemption period and usage period specified in the first and second permission documents were calculated based on this. As pointed out in the judgment, considering that the only reason for the disposition was whether settlement funds remained, and despite the need for careful examination of the plaintiff's claim that substantial settlement funds remained, this was not sufficiently considered—suggesting a high likelihood of factual misunderstanding in this disposition. Additionally, although not examined in the judgment, analysis of the case from the perspective of the principle of protection of legitimate expectations revealed that the plaintiff invested in the installation and maintenance of the facility in reliance on the administrative agency's series of precedent acts, that this reliance deserved protection, and that since no public interest reasons other than the non-existence of settlement funds were presented as grounds for the disposition, the need to protect the plaintiff's legitimate expectations outweighed the defendant’s public interest reasons—supporting...