한·일 도시계획법과 지적의 비교연구 : 건축허용성과 건축단위를 중심으로 = 韓日の都市計画法と地籍の比較研究|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

도시계획은 도시 내 토지의 효율적이고 합리적인 이용을 위해, 개별 토지의 건축단위를 설정하여, 각 건축단위별로 건축허용성과 건축허가요건을 정하는 구속적 행정계획이다. 건축단위는 하나의 건축허가가 발급될 수 있는 토지의 단위를 의미하고, 건축허용성은 건축물의 건축이 허용되는 법적 성질을 의미하는 강학상 개념으로, 도시계획의 기본 요소이다.
현행 도시계획법제에서는 도시계획의 기본 요소라고 할 수 있는 건축허용성과 건축단위에 대한 규율이 불명확하다. 토지의 소유권을 표상하는 지적이라는 제도가 건축단위와 건축허용성을 반영하는 도시계획적 기능을 수행하고 있을 뿐이다. 최근 법원이 지목을 건축허용성을 판단하기 위한 기준으로 인정한 것도 지적이 단순히 토지의 현황을 확인하기 위한 수단을 넘어 도시계획적 기능을 수행하고 있음을 의미한다. 과세와 토지소유권을 공시하기 위한 목적에서 창설된 지적이 어떠한 배경에서 도시계획적 기능을 수행하게 되었을까.
우리나라의 근대적인 토지제도, 도시계획법제는 역사적인 연유로 인해 일제강점기시대 일본의 제도를 모방하여 정립되었다. 당시 도입된 용도지역제 도시계획은 도시 내 토지에 용도지역을 지정하여 개략적인 내용의 건축허가요건을 정하는 것에 불과하였고, 건축허용성과 건축단위를 규율할 수 있는 권능은 가지지는 못하였다. 불완전한 도시계획법제를 보완하기 위해 전혀 다른 성격의 제도에 불과하였던 지적이 도시계획적 기능을 수행하게 되었고, 현행 도시계획법제에서도 여전히 도시계획적 효력을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 실무에서는 지적의 민사적 기능만이 강조되고 있을 뿐, 지적이 수행하는 도시계획적 기능이 불분명한 채 제도가 운영되고 있다.
우리나라의 도시계획법제가 불완전한 형태를 가질 수밖에 없었던 이유는 그 모태가 된 일본의 도시계획법제가 불완전하였기 때문이다. 우리나라에서처럼 일본의 지적 역시 불완전한 도시계획법제를 보완하여 도시계획적 기능을 수행하게 되었고, 이는 현재도 동일한 것으로 추측된다. 도시계획과 지적의 상호관계를 분석해 볼 수 있다는 점에서 우리나라와 일본의 도시계획법과 지적에 관한 비교연구는 지적의 도시계획적 기능을 규명하고 이에 대한 평가를 위한 단초를 제공해줄 수 있다.
우리나라와 일본의 도시계획법제는 건축허용성을 규율하는 방식에 있어 큰 차이가 있다. 우리나라는 토지형질변경허가라는 절차를 통해 건축허용성이 규율되지만, 일본에서는 구역구분제라는 도시계획을 통해 도시지역 내 토지들의 개략적인 건축허용성이 결정되고, 시가화구역 내에서는 개발행위허가라는 절차를 통해 개별 필지들의 건축허용성을 규율하는 방식으로 상호 보완적으로 운영되고 있다. 이러한 차이점은 우리나라에서는 대지라는 지목이 건축허용성을 반영하는 기능을 강하게 수행하기 때문에 대지가 아닌 토지는 토지형질변경허가를 통해 개별 건축단위별로 건축허용성을 부여받아야 하지만, 일본은 지목의 도시계획적 효력이 약해 원칙적으로 도시계획을 통해 건축허용성이 부여되고 지목에 우선하는 효력을 가지는 것으로 해석할 수 있다. 다만, 일본에서도 농지전용허가나 개별 필지에 건축허용성을 부여하기 위한 절차인 개발행위허가의 단계에서는 지목이 사실상 건축허용성을 판단하는 기준으로 활용되고 있어, 지목이 가지는 도시계획적 효력이 상실되었다고 보기는 어렵다.
건축단위는 토지소유권과 밀접한 관련이 있어 도시계획으로 이를 통제하기는 쉽지 않다. 건축단위가 지적인 필지 경계선에 의해 설정되고 있음에도, 이에 대한 도시계획적 규율은 부족한 상황이다. 우리나라는 국토계획법상 토지분할허가나 일본에서는 토지구획변경허가라는 절차를 통해 일정한 경우에만 건축단위를 규율하고 있을 뿐, 건축단위를 강제적으로 변경하는 권능을 가진 도시계획은 상정하고 있지 않다. 건축허용성의 부여를 수반하는 토지의 분할과 합병을 제외하고는 토지소유자의 의사나 소유권의 변동에 따라 자유롭게 토지의 분할과 합병이 이루어지는 것이 현실이다. 그러나 토지의 분할과 합병 역시 건축단위로서 기능한다는 점에서는 도시계획적 통제가 필요하다. 이를 위한 제도적인 보완이 필요할 뿐만 아니라, 행정청이 그 필요성을 인식하여 적극적으로 재량권을 행사하여야 할 것이다.
이상적인 도시계획은 개별 토지의 건축단위를 설정하여, 각 건축단위별로 건축허용성을 부여하고 건축허가요건을 결정할 수 있어야 한다. 궁극적으로는 도시계획이 건축허용성과 건축단위 모두를 결정하는 이상적인 제도로 발전하여야 할 것이나, 현행 도시계획법제에서는 지적이 수행하는 도시계획적 기능이나 효력이 오히려 더 강조되고 있다. 지적의 도시계획적 효력을 고려한 도시계획과 지적의 조화로운 발전이 필요한 시기이다.

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도시계획은 도시 내 토지의 효율적이고 합리적인 이용을 위해, 개별 토지의 건축단위를 설정하여, 각 건축단위별로 건축허용성과 건축허가요건을 정하는 구속적 행정계획이다. 건축단위는 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

都市計画は、都市内の土地を効率的かつ合理的に利用するために個々の土地の建築単位を設定し、各建築単位ごとに建築許容性及び建築許可条件を定める拘束的行政計画である。建築単位とは、一の建築許可によって許可することのできる土地の単位をいい、建築許容性とは、建築物の建築が許容される法的性質を意味する講学上の概念であり、都市計画の基本要素である。
現行の都市計画法制は、都市計画の基本要素といえる建築許容性及び建築単位に関する規律が曖昧である。土地の所有権を表象する地籍という制度が建築単位と建築許容性を反映する都市計画的機能を果たしているに過ぎない。最近、裁判所が地目を建築許容性の判断基準として認めたが、それは、地籍が単に土地の現況を確認するための手段にとどまらず、都市計画的機能をも果たしていることを意味する(大法院2020年7月23日判決2019ドゥ31839号)。課税と土地の所有権を公示するために創設された地籍がどのような背景から都市計画的機能を果たすようになったのか。
韓国の近代的土地制度である都市計画法制は、歴史的な理由により、日本による植民地時代に日本の制度を模倣して定立された。当時導入された用途地域制の都市計画は、都市内の土地を用途地域に指定して概略的な内容の建築許可条件を定めるものにすぎず、建築許容性と建築単位を規律し得る権能を有し得なかった。不完全な都市計画法制を補うために、全く異なる性格の制度に過ぎなかった地籍が都市計画的機能を果たすようになり、現行の都市計画法制においても依然、都市計画的効力を有している。にもかかわらず、現行の実務では、地籍の民事的機能のみが強調され、地籍が担う都市計画的機能が判然としないまま運用されている。
韓国の都市計画法制が不完全な形態とならざるを得なかった理由は、その母胎となった日本の都市計画法制が不完全であったからである。韓国と同様に、日本の地籍も不完全な都市計画法制を補完すべく都市計画的機能を果たすようになり、これは現在も同様であると推察される。都市計画と地籍の相互関係を分析することができるという点において、韓国と日本の都市計画法及び地籍に関する比較研究は、地籍の都市計画的機能を解明し、それを評価するうえでの端緒となり得る。
韓国と日本の都市計画法制は、建築許容性を規律する方法において大きな違いがある。韓国は土地形質変更許可という手続きにより建築許容性が規律されているが、日本では区域区分制という都市計画により都市地域内の土地の概略的な建築許容性が決定され、市街化区域内では開発行為許可という手続きにより個々の筆地の建築許容性を規律する方法により相互補完的に運用されている。このような違いは、韓国では垈(日本の宅地に当たる)という地目が建築許容性を反映する機能を果たしているため、地目が垈でない土地は土地形質変更許可によって各建築単位ごとに建築許容性が付与される必要があるが、日本は地目の都市計画的効力が弱く、原則として都市計画により建築許容性が付与され、都市計画が地目に優先する効力を有するものと解せる。ただし、日本でも農地転用許可や個々の筆地に建築許容性を付与するための手続きである開発行為許可の段階では、事実上、地目が建築許容性の判断基準として活用されており、地目の有する都市計画的効力が失われたとはいいがたい。
建築単位は土地の所有権と密接な関わりがあり、都市計画によってこれを統制するのは容易ではない。建築単位が地籍である筆地の境界線(日本の筆界に当たる)によって設定されているにもかかわらず、これに対する都市計画的規律は不足している状況である。韓国の国土計画法では土地分割許可であるが、日本では土地区画変更許可という手続きにより一定の場合にのみ建築単位を規律しているに過ぎず、建築単位を強制的に変更する権能を有する都市計画たるものは想定されていない。建築許容性の付与を伴う土地の分割と合併を除き、土地の所有者の意思や所有権の変動により、自由に土地の分割と合併が行われるのが実情である。しかし、土地の分割と合併も建築単位としての機能を担うという意味においては都市計画的統制が必要である。そのためには制度的な補完が必要であり、さらに行政庁がその必要性を認識し、積極的に裁量権を行使していくべきであろう。
理想的な都市計画とは、個々の土地の建築単位を設定し、各建築単位ごとに建築許容性を付与するとともに、建築許可条件を決定することができるものである。最終的には、都市計画が建築許容性と建築単位の両方を決定する理想的な制度へと発展すべきだが、現行の都市計画法制では、地籍の担う都市計画的機能や効力のほうがむしろ強調されている。地籍の都市計画的効力を考慮した、都市計画と地籍が調和し得る形での発展が求められている。

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都市計画は、都市内の土地を効率的かつ合理的に利用するために個々の土地の建築単位を設定し、各建築単位ごとに建築許容性及び建築許可条件を定める拘束的行政計画である。建築単...

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