政策變動과 거버넌스의 변화 : 시화호 開發事業을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 근 30여 년 동안 진행된 시화호 개발사업과정에서 정책의 변동요인을 분석하고 참여자들의 상호작용은 어떻게 변화해 왔는가에 대하여 Sabatier의 지지연합모형을 변형하여 분석하였다.
시화호 개발사업은 대통령의 강력한 개발의지에 의하여 정책이 형성되었다. 이 사업의 목적은 대단위 국토를 확장하고 수도권의 인구 및 산업분산을 위한 공간을 확보하며, 농경지의 조성 및 농업용수 확보를 위한 대단위 간척사업이다. 이런 간척사업을 하는 정책과정에서 환경을 고려하지 않은 개발과 개발주체의 독단과 독선, 그리고 조정기능의 부재 속에서 정책이 진행되어 많은 정책변동이 일어났다.
이 시화호 개발사업을 3기로 나누어 분석했으며 1기는 시화호 사업 집행 전까지로 보았다. 즉 국토확장을 위한 간척사업의 실시 계획을 수립한 시기로, 이 때 대통령의 개발의지 마인드와 강력한 리더십에 의한 정치적 요인과, 중동 건설 경기침체로 인한 유효장비 및 인원의 효율적 활용으로 경제를 발전시키겠다는 경제적 요인이 크게 작용하였다. 이때 청와대의 강력한 영향력아래서 농업진흥공사와 한국수자원 공사가 적지조사 및 시공자로 선정되어 영향력을 크게 발휘했으며, 이 양 개발주체는 간척토지 용도지정과 개발의 시공자 선정과정에서 갈등이 형성되었다. 이 시기의 특징은 대단위 국책사업을 하는 정책과정에서 환경영향평가의 미흡, 인구 및 공장수요예측의 부정확, 담수호로서의 타당성 부족, 시급한 정책결정과 중앙부처 독단의 의사결정은 정책변동이 역기능적으로 작용했으며, 간척지를 농지조성계획에서 택지 및 공단조성은 적실성과 타당성으로 정책변동의 긍정적인 면으로 볼 수 있다.
2기는 정책의 집행기로 환경오염 저해요인에 대한 무사안일한 대처, 비밀주의, 철저하지 못한 오·폐수의 단속과 일부 공단업체의 무단방류, 시급한 공사진행과 기초 시설의 부재, 환경을 고려한 장기적인 관점에서의 전략부재로 심한 수질 오염을 일으키는 요인이 되었다.
2기의 특징은 기초자치단체와 한국수자원공사간에 하수관로의 부실시공과 시정조치 미이행으로 갈등관계가 형성되었고, 지역주민과 한국수자원공사와는 시화호가 건설되면 지역이 발전할 것이라는 기대감으로 상호협력관계가 형성되었다. 환경보전을 중시하는 지역환경단체는 태동은 했으나 수질오염이 가시적으로 나타나지 않아 크게 영향력을 행사하지 못했다.
3기는 완공 후 과정으로 정책과정에서 다양한 부처 및 주체에 의해 복잡하게 정책이 형성되었다. 이 시기는 새롭게 부상한 지역환경단체의 강력한 영향력과, 1·2기까지만 해도 환경보다는 개발을 중시하는 상황에서 시간의 흐름 및 환경변화에 의해서 환경보호의 중요성이 크게 부각되었다. 또 심하게 수질이 오염되어 다양한 대책 및 처방을 했으나 근본적인 해결방안이 마련되지 못해 시화담수호가 해수호로 변하게 되었다. 그리하여 해양수산부 및 환경부의 영향력이 크게 증대되었으며, 지방분권과 주민들의 의식수준이 크게 향상되어 지방자치단체 및 주민의 영향력도 크게 확대되었다. 이 3기는 환경보전부처, 지역환경단체, 지방자치단체, 지역주민의 주장이 강하게 나타났으며, 이 과정에서 많은 부처가 복잡하게 갈등과 협력이 일어났다. 3기의 특징은 다양한 주체가 수평적 관계에 의하여 거버넌스로 접근하여 토론과 의견을 개진했다고 할 수 있다. 그리하여 다양한 의견을 수렴하고 주민의 호응을 얻을 수 있으며 보다 정책이 바람직한 방향으로 갈 수 있으나, 역기능적으로 정책의 지연과 님비현상의 배척이 강하게 대두되기도 했다.
본 논문의 시사점은 정책은 시간의 흐름과 환경의 변화에 따라 정치·경제·사회적 요인에 의하여 정책이 형성된다. 이 과정에서 다양한 세력들간에 영향력의 강·약과 참여·갈등·협력·이해상충으로 정책의 변동이 일어난다. 정책의 변동은 자원과 시간의 낭비를 초래하고 국민에게 불신감을 주고 정책의 연속성을 단절시키는 역기능적인 면도 있으나, 불확실한 상황에서 적실성과 합리성을 확보하고 정책대상집단의 요구나 의견을 반영하여 정책의 수용성을 높이고 비용을 최소화하고 편익을 증대시켜 정책의 질을 향상시키는 면도 있다.
시화호 사례의 분석을 통하여 역기능적인 정책의 변동은 사전에 예방하고 긍정적인 정책의 변동을 이루기 위해서는 철저한 사전준비와 정책오류에 대한 즉각적인 시정, 그리고 폐쇄적이고 독단적인 방법에서 탈피하여 다양한 주체가 수평적이고 자율적인 거버넌스에 의해 정책이 형성되어야 하며, 단기적이고 부서 이기적인 정책에서 탈피하여 환경을 고려한 장기적이고 종합적이며, 전문 연구소나 조정기능기관이 설립될 때 보다 바람직한 정책이 형성될 수 있다는 것을 알게 되었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is to analyze the causes of fluctuated policies in the process of Sihwa-Lake Development Project(SLDP) during the recent 30 years, and is to investigate how the interactions of the participants in this project has been changed on the basis of the modified Advocacy Coalition Framework of Sabatier.
Sihwa-Lake Development Project (SLDP) was organized by the strong will of the President. The purpose of this project was to expand the national land, to secure the space for the Seoul-area population and decentralization of the industry and to organize the farm land and secure the irrigation water as a reclamation program. In the course of the decision of policies, the development without consideration of environmental problems and the arbitrary and self-satisfied standpoint of developer and absence of the adjustment has caused the large and frequent modification of the policies of the project.
I analyzed this Sihwa-Lake Development Project (SLDP) by three phases. The first phase was that of preparation before the implementation of the Sihwa-Lake Development Project (SLDP). During this phase, the strong will and mind of the development of the president played a major role to implement the project under the powerful leadership caused by political factors and the effective utilization of available manpower and equipment for the economic development of the nation.
In those days, the National Agricultural Promotion Corporation and the Korea Water Resources Corporation had an important influence on this project as the surveyor of the feasibility and constructor of this project. These two corporations had some conflicts in the selection of the object land, its utilization target and sub-contractors.
I can cite the dysfunctional characteristics of this period as follows; the absence of the appropriate evaluation of the environmental effects in the course of the policies of national development project; the incorrect forecast of demand of factories; the inappropriate feasibility survey of fresh-water lakes; the hurried decision of policies and the arbitrary decision of central government. However, the positive characteristics were the adoption of changing policies of validity and appropriateness of the organization of the building site and industrial zone in the plan of farm land from the reclaimed one.
The 2^(nd) phase of this project was the period of the implementation of this project. During this period, many problems happened and resulted in the serious water pollution because of the peace-at-any-price actions against the harmful environmental pollutants, secrecy, imperfect control of waste water, uncontrolled discharge of waste water from some industrial zones, hurried construction, absence of infra facilities and absence of long-term strategies for environment.
The characteristics of the 2^(nd) phase were the conflicts between local government and the Korea Water Resources Corporation in poor or incomplete construction of sewer piping work. But the cooperative relationship between local residents and the Korea Water Resources Corporation were formed in the expectation of development of local community after the construction of Sihwa-Lake. And the local pro-environment community was formed for the protection of the environment but the water pollution was not visualized at that time. Their role was not realized to the reality.
The 3^(rd) phase was the period after the completion of this project, during which the various concerned authorities and sub-contractors complicated the policies. During this period, the strong influence of newly emerging local environment groups and the trend focusing on the environment instead of the development of the 1^(st) and 2^(nd) phases played an important role in this implementation.
And the various measures and actions against the water pollution were adopted but the fundamental solutions were not realized. And then the Sihwa-Lake was transformed into the sea-water lake. Also the influence of the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries and Ministry of the environment were increased and the level of consciousness of the local residence were raised according to the decentralization policies by the local-government. And their influences were largely expanded.
In this 3^(rd) phase, the assertions of the right by Ministry of the environment, local self-government bodies and local residents were formed. In this course there were many complicated conflicts and cooperation among them. But the characteristics of this phase are the approach under the governance by various subjects in horizontal relationship for better discussion and opinions. And the various opinions were collected and responded favorably by the local residents as a desirable direction of policies. But some dysfunctional aspects were the delayed implementation of policies and the strong opposition against the nimby syndrome.
The important issue of this paper is to examine that the changing policies in the course of time were made politically and economically by the environmental changes. In this process, the power games and conflicts including controversies and cooperation between various powerful bodies changed the policies.
The change of the policies cause the waste time and resources, and brings out the distrust and ruptures in the continuity of the policies as the dysfunctions. But, it may enhance the quality of policy by minimizing the expenses and promoting the utility and conveniences in adoption of the policies reflecting the opinions of the objects of the policy-making bodies.
Through the analysis of the Sihwa-Lake Development Project (SLDP) case, it should be prevented from the change of the dysfunctional policy in advance, and the perfect preliminary preparation for the policy-making and the prompt correction of the erred policies are required. The exclusive and arbitrary decisions are to be avoided. The horizontal method by autonomous governance of various subjects is adopted for making policies for long-term and integral plan instead of short-term and departmental one. For this effect, the integral and systematically specialized research center or adjusting bodies are to be established for making better and desirable policies.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• ＜국문요약＞ = ⅵ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 = 1
• 제2절 연구의 대상과 범위 = 6
• 제3절 연구방법 = 9
• 제4절 논문의 구성 = 11
• 제2장 정책변동과 거버넌스 = 14
• 제1절 정책과정과 정책변동 = 14
• 1. 정책의 과정 = 14
• 2. 정책변동의 원인과 특징 = 27
• 2.1 정책변동의 개념 = 27
• 2.2 정책변동의 원인 = 29
• 2.3 정책변동의 유형 = 31
• 2.4 정책변동의 저해요인 = 36
• 2.5 정책변동의 저항에 대한 해소방안 = 38
• 2.6 정책변동의 이론모형 = 39
• 제2절 거버넌스 개념과 이론모형 = 46
• 1. 거버넌스의 등장배경과 개념 = 46
• 2. 거버넌스의 4가지 모형 = 55
• 제3절 분석틀 설정 = 62
• 1. 시화호 현황과 변동요인 = 62
• 2. 시화호 지역의 이해상충과 이해당사자 개관 = 66
• 3. 분석모형 = 70
• 제3장 시화호 개발사업과 정책변동 = 73
• 제1절 시화호 개발사업의 추진 경위와 개요 = 73
• 1. 지리적 특성 = 73
• 2. 시화호 생태계 현황(안산시, 2001) = 76
• 3. 시화호 사업 추진경위 = 78
• 4. 시화호의 규모 및 현황 = 81
• 제2절 시화호의 개발사업과 정책변동 = 82
• 1. 1기 - 유효노동 활용목적: 종합사업 = 82
• 2. 2기 - 공단조성과 사업집행 = 84
• 3. 3기 - 환경오염의 쟁점 = 93
• 제4장 정책변동의 요인과 거버넌스의 변화 = 102
• 제1절 시화호 개발사업과 참여자들 = 102
• 제2절 시화호 개발사업과 거버넌스의 변화 = 105
• 1. 참여자들간의 권력관계 - 1기 (1975년 ~ 1987년 5월) = 105
• 2. 참여자들간의 권력관계 - 2기 (1987년 6월 - 1994년 1월) = 115
• 3. 참여자들간의 권력관계 - 3기 = 129
• 제5장 지속 가능한 시화호의 개발방안 = 148
• 제1절 부처 및 지방자치 단체별 개발관련계획안 = 148
• 1. 각 부처 및 지방자치단체의 개발계획안 = 148
• 2. 시화호 생태공원 조성을 위한 시민안(NGO안) = 150
• 제2절 이해상충관계 = 153
• 제3절 지속가능한 시화호 개발방안 = 157
• 제6장 결론 = 163
• 제1절 연구의 종합 = 163
• 제2절 연구의 시사점과 한계 = 171
• 참고문헌 = 177
• 1. 국내문헌 = 177
• 2. 국외문헌 = 180
• Abstract = 186
• 부록: 시화호 개발일지 및 내용 = 191