정비사업전문관리업자의 법적 지위에 관한 연구 : '도시 및 주거환경정비법'을 중심으로 = A study on the Legal Status of the Rebuilding Project Consultants

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the early stage of rebuilding projects such as housing reconstruction and housing redevelopment, obtaining landowners' consent is very important and difficult. In addition, since effective rebuilding projects need to put an enormous amount of money and specialized human resources by stages, it is difficult for only a rebuilding union itself to settle down these problems in reality.
Under the old law, constructors or consulting companies which are invested by the constructors take charge of obtaining landowners' consent and of initial financing for rebuilding projects in general. However, with constructors' excessive competition for receiving an order and rebuilding unions' lack of expertise a variety of irrationalities and disputes take place in the course of carrying out the project. These problems delay the rebuilding project and impose damage upon union members. Therefore, it is necessary to supplement it systematically.
In this vein, the Urban Living Environment Improvement Act, which went into effect on July 1 2003, reduces the role of a constructor which takes the lead in the rebuilding projects practically into a simple contractor, thus cutting off constructor's entry into the initial stage of the rebuilding projects and legally forbidding mutual investment between constructors and consulting companies.
The Urban Living Environment Improvement Act prescribes the business category of consulting which has not been regulated by laws so far as the rebuilding project consultants and requires them to be registered. If they do not register, they can be punished by criminal penalties. In addition, because the rebuilding project consultants are regarded as public officials like union members, they are legally regulated. However, they became systematized as a base of rebuilding projects. With this provision, the rebuilding project consultants take charge of all the initial affairs of rebuilding projects such as the supplement of union's expertise and financing the projects which have been traditionally carried out by constructors and consulting companies under the old law. Therefore, the rebuilding project consultants are the only experts in the initial stage of the rebuilding projects and actually take the lead in the projects. However, different from the legal expectation, the expertise and law-abiding spirit of the rebuilding project consultants are unsatisfactory in real practice of the project. It is because the system of rebuilding project consultants has been established hastily and has not been equipped with a special certificate system or an educational system and the requirements for their register are very abstract. Above all, the biggest problem of the rebuilding project consultant system is that there is a big gap in initial financing in the early stage of the rebuilding projects. In the conventional rebuilding projects such as housing redevelopment and housing reconstruction, the role of financing has been mainly played by constructors. However, with the enactment of the Urban Living Environment Improvement Act, constructor's entry into the initial stage of the rebuilding projects is cut off and the only way of financing in the early stage of the rebuilding projects is acquired it from the registered capital of the rebuilding project consultants. However, this regal capital of the rebuilding project consultants is insufficient to carry out even a project. This reality is regarded as a problem for the rebuilding project consultant system which must be urgently settled down stably. The rationalization and stable settlement of the rebuilding project consultant system need to improve followings:
First, in order to reinforce the expertise of the rebuilding project consultants, national level specialized education system and qualification system must be introduced.
Second, in order to ensure financing in the early stage of the rebuilding projects, the capital of the rebuilding project consultants must be increased in a practical manner. In addition, a refined advanced country-style financing system with which the rebuilding project can be funded through the security of the project itself must be introduced. If the above two problems are improved, the rebuilding project consultants can recover their status even to the extent that everyone regards them as the leader of the rebuilding projects.

국문 초록 (Abstract)

주택재건축·주택재개발 등 정비사업 초기 단계에서 정비사업을 위한 토지등소유자의 동의를 끌어내는 일을 매우 중요하고 어렵다. 또한 막대한 사업자금과 정비사업 각 단계별로 전문인력이 투입되어야 효율적으로 정비사업을 추진할 수 있는데 조합 자체적으로는 이러한 현실적인 문제점들을 해결하기에는 한계가 있었다.
구법 하에서는 정비사업을 위한 토지등소유자의 동의서 징구와 사업초기단계에 필요한 자금조달 등의 역할을 대부분 시공자 또는 그들과 출자관계에 있는 이른바 컨설팅 회사들이 담당하였지만 업체 간의 과다한 수주경쟁과 조합의 전문성 부족 등으로 정비사업 추진 과정에서 각종 비리와 분쟁이 발생하고 이로 인한 문제점들로 인하여 정비사업이 지연되는 등 조합원들의 피해가 늘어나 이를 제도적으로 보완할 필요성이 제기되었다.
이에 2003년 7월 1일부터 시행된 「도시 및 주거환경정비법」에서는 그동안 실질적으로 정비사업을 주도해왔던 시공자를 단순 도급업자로 그 역할을 축소하여 정비사업 초기 단계에서의 진입을 제도적으로 차단하고 시공자와 컨설팅회사의 상호출자도 법적으로 금지하였다.
「도시 및 주거환경정비법」은 법의 규제를 받지 않던 컨설팅이라는 직역을 정비사업전문관리업자로 정하고 등록하도록 했으며, 무등록자에 대한 형사처벌 조항까지 마련하였다. 그리고 정비사업전문관리업자는 조합의 임원과 마찬가지로 공무원으로 의제되므로 엄격한 법적 통제를 받는 대신 정비사업의 주요한 근간을 이루는 제도로 확립 되어 졌다. 이를 통해 구법 하에서 시공자와 컨설팅회사들이 담당했던 조합의 전문성 보완, 정비사업 초기단계에서 필요한 사업자금의 조달 등 사업초기단계 업무를 모두 정비사업전문관리업자가 담당하게 되었다. 따라서 정비사업전문관리업자는 정비사업 초기단계에 있어 유일한 전문가이며 사실상 정비사업을 주도해 나가게 된다. 그러나 실제 정비사업에 있어 정비사업전문관리업자의 전문성과 준법의식은 법이 기대했던 바와는 사뭇 차이를 보인다. 이러한 원인은 정비사업전문관리업제도가 급조되면서 전문적인 자격증이나 교육제도를 마련하지 못하였고, 정비사업저문관리업자의 등록요건도 매우 추상적인 단계에 머물러 있기 때문이다. 무엇보다도 정비사업전문관리업제도의 가장 큰 문제점은 정비사업초기단계에 필요한 사업자금 조달과 관련된 부분에 커다란 공백이 있다는 점이다. 종래의 주택재개발·재건축 등 정비사업에서는 자금 조달에 관한 역할은 시공자가 주도적으로 맡아온 영역이지만 도시 및 주거환경정비법의 제정으로 시공자의 정비사업 초기단계에 있어서의 진입이 차단되기 때문에 정비사업 초기단계의 자금 조달의 방법은 오직 정비사업전문관리업자의 등록기준 상의 자본금이 유일하다 하지만 법이 정비사업전문관리업자에게 요구하는 자본금은 단 하나의 현장에서 사업을 진행하기 위한 자금으로도 부족하다. 이러한 현실은 정비사업전문관리업제도의 안정적인 제도 정착에 문제점으로 지적되고 있다. 정비사업전문관리업자 제도의 합리화와 안정적인 정착을 위해서는 다음과 같은 점들이 개선되어야 한다.
첫째, 정비사업전문관리업자의 전문성 강화를 위해 국가차원의 전문화된 교육제도와 자격증 제도를 도입하여야 한다.
둘째, 정비사업 초기 자금조달확보를 위하여 정비사업전문관리업자의 자본금을 현실에 맞게 증액하고, 정비사업 자체를 담보로 자금을 융자받을 수 있는 정교한 선진국형 금융제도를 도입하여야 한다. 이 두 가지의 문제점들이 개선되면 정비사업전문관리업자의 지위는 누구나 신뢰하는 정비사업의 주도적 직역으로 거듭날 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 3
• 제2장「도시 및 주거환경정비법」의 체계와 내용 = 5
• 제1절「도시 및 주거환경정비법」의 개요 = 5
• Ⅰ.「도시 및 주거환경정비법」의 제정배경과 변천과정 = 5
• 1. 제정배경 = 5
• 2.「도시 및 주거환경정비법」의 변천과정 = 7
• (1)「도시재개발법」의 제정 = 7
• (2)「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법의 제정」 = 9
• (3) 주택재개발기본계획의 도입 = 10
• (4)「도시 및 주거환경정비법의 제정Ⅱ. 타법과의 관계 = 10
• Ⅱ. 타법과의 관계 = 12
• 1.「도시 및 주거환경정비법」의 적용범위 = 12
• 2.「개발사업법」과 「국토계획법」과의 관계 = 13
• 3.「건축법」과의 관계 = 13
• 4.「주택법」과의 관계 = 14
• Ⅲ. 「도시 및 주거환경정비법」의 주요내용 = 15
• 1. 정비사업의 의의 = 15
• 2. 기본계획의 수립 및 정비구역의 지정 = 15
• 3. 정비구역 안에서의 건축제한 = 16
• 4. 사업추진의 절차 = 17
• 5. 조합원의 권익보호장치 = 17
• 6. 주택재건축사업의 안전진단 = 18
• 7. 정비사업전문관리업의 제도 = 19
• Ⅳ.「도시 및 주거환경정비법」상 정비사업의 유형 = 19
• 1. 주거환경개선사업 = 19
• 2. 주택재개발사업 = 20
• 3. 주택재건축사업 = 20
• 4. 도시환경정비사업 = 21
• 제2절 주택재개발·재건축제도 = 21
• Ⅰ. 실질적 요건 = 21
• Ⅱ. 사업시행자 = 22
• 1. 원칙적 사업시행자 = 22
• 2. 예외적 사업시행자 = 23
• Ⅲ. 사업시행자의 지위, 권한과 책임 = 23
• 1. 사업시행자의 지위 = 23
• 2. 사업시행자의 권한과 책임 = 23
• Ⅳ. 토지등소유자 = 24
• 제3절 주택재개발·재건축 사업절차 = 25
• Ⅰ. 기본계획의 수립 및 정비구역의 지정 = 25
• 1. 도시·주거환경정비기본계획 = 25
• (1) 정비기본계획 수립 = 25
• (2) 정비기본계획의 법적 성격 = 25
• 2. 정비구역의 지정 절차 = 26
• (1) 정비구역의 지정 = 26
• (2) 정비구역지정의 법적 성격 = 26
• Ⅱ. 주택재개발·재건축조합의 설립 및 인가 = 27
• 1. 조합설립추진위원회의 구성 및 업무 = 27
• (1) 구성 = 27
• (2) 업무 = 27
• 2. 주택재개발·재건축조합 = 28
• (1) 정비사업조합의 의의 및 법적 성격 = 28
• 1) 의의 = 28
• 2) 법적 성격 = 28
• (2) 주택재개발·재건축조합의 설립 = 29
• (3) 조합원의 구성 = 30
• Ⅲ. 사업시행계획의 작성 및 인가 = 30
• Ⅳ. 주택재건축사업 시행에 있어서의 특칙 = 30
• 1. 안전진단 = 30
• 2. 재건축정비지구 내 토지분할청구 = 31
• 3. 매도 청구권의 행사 = 32
• Ⅴ. 관리처분계획의 작성 및 인가 = 32
• 1. 분양신청 = 32
• 2. 관리처분계획 및 인가 = 33
• Ⅵ. 이전고시 및 청산 = 34
• 1. 이전고시 = 34
• 2. 청산금 부과처분 = 34
• (1) 청산금의 의의 = 34
• (2) 청산금의 산정 = 35
• (3) 가청산금의 부과 = 35
• 제3장 정비사업전문관리업자의 등록제도 = 36
• 제1절 개요 = 36
• Ⅰ. 정비사업전문관리업자의 개념과 도입 배경 = 36
• Ⅱ. 도입의 효과 = 38
• Ⅲ. 정비사업전문관리업자의 역할 = 39
• 1. 법적·행정적 전문가 = 39
• 2. 정비사업의 기술적 전문가 = 40
• 3. 조합의 조력자 = 40
• 4. 분쟁의 중재자 및 사업관리자 = 41
• Ⅳ. 정비사업전문관리업자의 현황 = 41
• Ⅴ. 정비사업전문관리업자의 법적 성격 = 42
• 1. 개설 = 42
• 2. 등록의 일반개념 = 43
• 3.「도시 및 주거환경정비법」상 등록의 의의 = 44
• 제2절 정비사업전문관리업제도의 등록기준 = 44
• Ⅰ. 정비사업전문관리업자의 선정임의주의 = 44
• Ⅱ. 정비사업전문관리업자의 선정과 선정시기 = 45
• Ⅲ. 정비사업전문관리업의 등록 = 46
• 1. 등록 = 46
• (1) 정비사업전문관리업자의 업무 = 48
• 1) 업무의 대행 = 48
• 2) 기타 = 48
• 3) 실무상 정비사업전문관리업의 업무범위 = 48
• (2) 정비사업전문관리업자의 업무제한 = 50
• 2. 등록절차 = 50
• (1) 등록신청서의 제출 = 50
• (2) 등록증의 교부 = 51
• (3) 등록수수료 = 51
• 3. 정비사업전문관리업자와 위탁자와의 관계 = 51
• Ⅳ. 정비사업전문관리업자의 결격사유 = 52
• Ⅴ. 정비사업전문관리업자의 등록취소 등 = 52
• Ⅵ. 소결 = 54
• 제3절 정비사업전문관리업자에 대한 의무이행 확보수단 및 제재처분 = 54
• Ⅰ. 벌칙적용에 있어 공무원 의제 = 54
• Ⅱ. 공무원 의제 시기 = 55
• Ⅲ. 정비사업전문관리업자의 공무원 의제의 이유 = 55
• Ⅳ. 처벌규정 = 56
• 제4장 정비사업전문관리업자의 법적 지위 = 58
• 제1절 정비사업 보조자로의 법적 지위 = 58
• Ⅰ.「도시 및 주거환경정비법」 제정 이전의 정비사업의 보조자 = 58
• Ⅱ. 유사제도와 정비사업전문관리제도와의 구별 = 59
• 1. 부동산컨설팅 제도 = 59
• (1) 개념 및 현황 = 59
• (2) 부동산컨설팅의 기능 = 60
• 1) 상담기능 = 60
• 2) 자문기능 = 61
• (3) 업무범위 = 61
• 1) 부동산컨설팅의 일반적 업무 = 61
• 2) 정비사업에 있어서의 부동산컨설팅의 업무영역 = 61
• 3)「도시 및 주거환경정비법」상의 정비사업전문관리업의 등록화 = 62
• 2. 건설사업관리제도 = 63
• (1) 건설사업관리의 개념 및 현황 = 63
• (2) 건설사업관리의 업무영역 = 64
• 1) 건설사업관리의 업무범위 = 64
• 2) 정비사업에 있어서의 건설사업관리의 업무범위 = 64
• (3) 건설사업관리와 정비사업전문관리업자의 비교 = 64
• Ⅲ. 정비사업의 보조자 선정 업무 및 이해관계의 조정 = 65
• Ⅳ. 문제점 및 개선 방안 = 66
• 제2절 조합설립추진위원회에 대한 법적 지위 = 67
• Ⅰ. 조합설립추진위원회의 개관 = 67
• 1. 조합설립추진위원회의 개념 = 67
• 2. 조합설립추진위원회의 법적 성격 = 68
• 3. 조합설립추진위원회의 구성시기 = 70
• (1) 조합설립추진위원회의 구성시기 = 70
• (2) 구성시기와 관계된 문제점 = 70
• (3) 소결 = 71
• 4. 조합설립추진위원회의 구성과 업무 = 71
• (1) 조합설립추진위원회의 구성 = 71
• (2) 「도시 및 주거환경정비법」상 조합설립추진위원회의 업무 = 72
• (3) 조합설립추진위원회의 운영 = 73
• 1) 조합설립추진위원회운영규정 고시의 법적 성질 = 73
• 2) 조합설립추진위원의 교체 및 해임요구 = 75
• Ⅱ. 조합설립추진위원회와의 관계 = 76
• 1. 정비사업전문관리업자의 선정과 업무범위 = 76
• (1)「도시 및 주거환경정비법」상 정비사업전문관리업자의 선정 = 76
• (2) 선정의 방법 = 77
• (3) 선정의 효과 = 77
• (4) 업무범위 = 78
• 2. 조합설립추진위원회 단계에서의 정비사업전문관리업자의 중요성과 문제점 = 79
• (1) 중요성 = 79
• (2) 문제점 = 80
• 1) 정비사업전문관리업자의 선정 과정에서의 문제점 = 80
• ① 정비사업전문관리업자 선정의 임의 규정 = 80
• ② 정비사업전문관리업자 선정기준의 불투명 = 81
• 2) 정비사업 초기단계에서의 자본금 확보의 문제점 = 82
• ① 조합설립추진위원회의 한계 = 82
• ② 자본금 확보의 문제점 = 83
• Ⅲ. 개선방안 = 84
• 1. 정비사업전문관리업자 선정에 대한 기준 마련 = 84
• 2. 정비사업전문관리업제도의 의무화 방안 = 85
• 3. 정비사업초기의 자본금 확보 방안 = 85
• 제3절 정비조합에 대한 법적 지위 = 86
• Ⅰ.정비조합의 의의 = 86
• 1. 정비조합의 개념 = 86
• 2. 정비조합의 법적 지위 = 87
• (1) 비영리·공익·사단법인 = 87
• (2) 공행정주체로서의 지위 = 88
• (3) 사업시행자로서의 지위 = 88
• (4) 정비사업조합의 권리·의무 = 89
• (5) 조합과 조합원 및 행정청과의 관계 = 89
• 1) 조합원과의 관계 = 89
• 2) 조합과 행정청과의 관계 = 90
• 3) 사업관계자와 관계 = 90
• 3. 정비조합의 절차적 요건 완화 = 90
• 4. 정비조합설립인가의 법적 성질 = 92
• (1) 강학상 인가 = 92
• (2) 재량행위 = 92
• (3) 정비조합설립인가의 효력 = 92
• Ⅱ. 정비조합과의 관계 = 93
• 1. 정비사업의 주체로서의 정비조합 = 93
• (1) 「도시 및 주거환경정비법」상 정비조합의 개념의 실질 = 93
• (2) 정비사업의 주체로서의 정비조합 = 94
• 2. 정비사업전문관리업자의 역할과 업무 = 95
• (1) 역할 = 95
• (2) 업무범위와 협력업체 선정과 시공자 선정 지원업무 = 95
• 1) 업무 = 95
• 2) 협력업체 선정과 시공자 선정 지원업무 = 96
• 3. 정비조합의 임원과 정비사업전문관리업자의 공무원 의제 = 96
• (1) 정비조합에의 종속성 = 96
• (2) 공무원으로 의제되는 사업의 범위와 시간적 범위 = 97
• (3) 결론 = 98
• 4. 정비조합과의 관계에서의 정비사업전문관리업자의 중요성과 문제점 = 98
• (1) 정비조합의 협력자로서의 정비사업전문관리업자의 중요성 = 98
• (2) 문제점 = 99
• 1) 조합임직원들의 투명성 결여 = 99
• 2) 정비사업전문관리업자의 전문성 확보의 미비 = 99
• 3) 정비사업전문관리업자의 낮은 용역비 문제 = 100
• 4) 초기자금 확보 문제 = 100
• Ⅲ. 문제점들에 대한 해결 방안 = 100
• 1. 조합임직원들의 투명성 확보 방안 = 100
• 2. 정비사업전문관리업자의 전문성 확보 방안 = 101
• (1) 정비사업전문관리업자의 기술인력의 기준 확보 = 102
• (2) 전문인력 육성을 위한 제도의 마련 = 103
• (3) 효율적·지속적 등록시스템의 구축 = 104
• (4) 정비사업전문관리업체의 용역비 문제의 개선 방안 = 104
• (5) 사업초기에 필요한 자금 확보 방안 = 105
• 1) 도시·주거환경정비기금의 활용범위의 확대 = 105
• 2) 프로젝트 파이낸싱의 활용 = 106
• 제4절 시공자에 대한 법적 지위 = 106
• Ⅰ. 시공자와 시행자의 의의 = 107
• 1. 시공자와 시행자 = 107
• (1) 시공자의 개념 = 107
• (2) 시행자의 개념 = 108
• 2. 시공과 시행의 관계 = 109
• (1) 시공과 시행의 구별 = 109
• (2) 시공과 시행의 분리 요인 = 109
• Ⅱ. 시공자 선정 제도의 연혁 = 110
• 1. 시공계약의 종류 = 113
• (1) 도급제 = 113
• (2) 지분제 = 114
• 2.「도시 및 주거환경정비법」에 따른 시공자 선정 방식 = 115
• 3. 시공자 선정 절차 = 115
• Ⅲ. 시공자의 선정시기 제한 위반 = 117
• 1. 시공자의 선정 시기 = 117
• 2. 시공자선정시기제한의 위반 = 117
• 3. 시공자선정시기제한위반의 효과와 형사처벌 = 118
• (1) 효과 = 118
• (2) 형사처벌 = 118
• Ⅵ. 시공자와 정비사업전문관리업자의 관계 = 119
• 1.「도시 및 주거환경정비법」 제정으로 인한 시공자의 지위 변화 = 119
• 2. 시공자와 정비사업전문관리업자의 관계 = 120
• (1) 상호출자 금지 = 121
• (2) 양자의 업무범위 = 122
• Ⅴ. 시공자 선정시기 제한과 정비사업전문관리업자간의 문제점 = 123
• 1. 시공자선정시기제한의 당위성 = 123
• 2. 시공자 선정시기 제한과 정비사업전문관리업자간의 문제점 = 124
• (1) 시공자 선정시기 제한의 문제점 = 124
• (2) 변형된 정비사업전문관리업자의 등장 = 125
• Ⅵ. 개선방안 = 126
• 1. 시공자 선정시기의 조정 = 126
• 2. 변형된 정비사업전문관리업자의 개선 방안 = 127
• 제5장 결론 = 129
• 참고문헌 = 133
• 국문초록 = 137
• ABSTRACT = 139