정당의 후보자 선정방식에 대한 연구 ― 2012.4.11. 총선과정에 대한 분석을 중심으로 ― = A study on the Korean parties’ nomination system

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The current study attempts to provide a solution to the problem related to the parties’ official nomination process prior to the 4.11 general election this year.
The constitutional law provides both freedom of the political party and the democratic party organization. Some have argued that a top-down official nomination is unconstitutional because it is not democratic. But if the members of the party have any other measure that can control the leadership of the party, a top-down nomination system may also be considered constitutional.
Even if we regard the top-down nomination system as constitutional, we still regard it as not desirable. Therefore, this study concludes that we should consider giving an incentive to parties that follow a bottom-up nomination process by revising the current political fund law as a practical possibility.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 지난 4.11. 총선을 앞두고 치러진 각 정당의 공천유형을 분석하고 이 과정에서 드러난 여러 문제점에 대한 대안을 모색하기 위해 작성되었다.
우리 사회에서는 그동안 과거 일부 정치 지도자들에 의해 사실상 사당화된 정당조직을 기반으로 행하여진 하향식 공천관행에 대하여 꾸준한 비판이 제기되어왔다. 이른바 3김 정치의 퇴진 이후 최근에는 이러한 과거의 관행이 상당부분 개선되고 있으나 여전히 각 정당의 하향식 공천방식에 대해서는 같은 취지에서 문제점이 지적되고 있다. 특히 우리 헌법은 제8조제1항에서 정당의 자유를 보장함과 동시에 제8조제2항에서 정당의 조직이 민주적일 것을 요청함으로써 정당 자유의 한계를 정하고 있는데, 이에 헌법학계에서는 이러한 하향식 공천방식은 헌법 제8조제2항에 위배된다는 문제제기와 함께 법 개정을 통하여 상향식 공천을 강제하여야 한다는 주장이 제기되기도 하였다.
그러나 통치구조에 민주주의 원리가 적용된다고 하여 이것이 곧바로 헌법상 모든 권력기관을 반드시 선거로 뽑을 것을 요구하는 것은 아님과 마찬가지로, 당원의 당 지도부에 대한 최소한의 통제수단이 보장된다면, 하향식 공천방식을 가진 모든 정당의 조직을 일률적으로 헌법에 위반되는 수준의 비민주적 조직으로 간주하는 것은 곤란하다고 본다. 더욱이 독일과 달리 대중정당의 기반이 극도로 취약한 우리 정당정치의 수준을 고려할 때, 특히 이번 4.11 총선과정에서 불거진 여러 불미스런 사건들을 살펴보건대, 별다른 보완책 없이 각 정당의 공천방식으로 당내경선을 강제하는 방안은 우리 사회에서 복수정당제의 정상적인 운영을 사실상 불가능하게 할 가능성조차 없지 않다. 무엇보다도 이러한 규제입법은 정당조직의 민주화를 달성하기 위한 유일한 수단은 아니라는 점에서 자칫 헌법 제8조제1항이 규정하는 정당의 자유를 침해할 우려가 있는 것이기도 하다. 이에 비교법적으로도 공천방식으로서 당내경선만을 허용하는 방안은 그 예가 드물다는 점도 고려하여야 할 것이다. 최근 가능한 대안으로서 관심을 받고 있는 개방형 경선에 대해서는 이것이 과연 우리 헌법 제8조제2항이 담고 있는 ‘정당 내부의 민주주의’에 적합한 공천방식인지에도 의문의 여지가 없지 않다고 본다.
물론 상향식 공천방식, 특히 당내경선을 통한 공천방식은 헌법 제8조제2항이 요청하는 정당조직의 민주화를 확보할 수 있는 대단히 효과적인 수단이므로, 언젠가는 우리 사회에 착근되어야 할 바람직한 것임에는 의문의 여지가 없다. 따라서 현실적인 개선방안으로는 정당의 자율을 해하지 않는 수준에서 보다 엄정한 경선관리를 제도화하는 방안을 우선적으로 생각해 볼 수 있을 것이다. 나아가 상향식 공천을 일정 범위 이상 실시하는 정당에 대하여 정치자금법의 개정 등을 통하여 인센티브를 부여하는 방안 등을 고려할 수 있을 것이다.

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