State fragility and governance : the effect of public governance on economic and political fragility

국문 초록 (Abstract)

국가취약성(state fragility)과 거버넌스(governance)는 행정학을 포함한 사회과학과 국제개발협력 정책에서 매우 중요한 주제임에도 불구하고 여전히 모호한 개념이다. 국제연합, 세계은행 등 일련의 국제기구들은 국가가 시민들이 필요로 하는 주요 기능과 기본적인 서비스를 제공하는데 실패하는 것을 국가취약성으로 정의하는데 이 또한 이견이 없이 통용되는 정의는 아니다. 최근에는 ‘취약국가(fragile states)’라는 이분법적인 사고에서 기인하는 여러 문제점을 보완하기 위하여 ‘취약한 상황(situations of fragility)’으로 개념의 진화가 이루어지고 있으며, 경제개발협력기구(OECD)가 이러한 개념적 흐름을 정책적으로 주도하고 있다. 마찬가지로 거버넌스는 광범위하고 상황에 따라 변화하는 개념이다. 여러 학자들의 연구를 종합해보면 대체로 거버넌스는 국가를 운영하는 방식(way)이자 과정(process)이며 능력(ability)을 의미한다.
국가취약성과 거버넌스는 부국(富國)과 빈국(貧國)을 막론하고 일종의 상호 내재성(內在性)을 가지므로 좋지 않은 거버넌스(poor governance)가 국가취약성을 야기한다고 쉽게 가정할 수 있다. 예컨대 좋지 않은 거버넌스는 국가의 성장과 존립을 위협하는 여러 가지 위험 요소들에 대한 노출의 빈도와 정도를 증가시키는 반면 이러한 위험 요소들에 효과적으로 대처하여 완화하는 능력을 감소시킨다는 예측이 가능하다. 그러나 본 논문은 전술한 국가취약성과 거버넌스의 상호 내재성을 인정하면서도 두 개념 사이의 관계를 보다 분석적으로 규명한 선행연구가 없음을 지적하고 거버넌스의 여러 개별요소들이 국가취약성에 미치는 영향을 분석하였다. 특히 OECD의 새로운 분석틀을 기반으로 국가취약성의 다면적인 특성을 보다 분석적으로 탐구할 필요가 있다고 판단하여 어떤 측면의 거버넌스가 경제적 취약성과 정치적 취약성에 영향을 미치는지를 패널분석기법을 이용해 분석하였다.
경제적 취약성은 취약국가지수(Fragile States Index)의 불균형경제성장(uneven economic development) 및 빈곤과 경제쇠락(poverty and economic decline) 변수를 활용하였고, 정치적 취약성은 외부개입(external intervention) 변수를 활용하였다. 거버넌스 변수는 세계은행의 세계거버넌스지수(Worldwide Governance Indicators; 이하 WGI)를 활용하였다. OECD의 최근 보고서에서 취약국으로 분류된 50개국 중 데이터가 누락된 6개국을 제외한 44개국의 2007-2014년(8년) 데이터를 수집하였다. 본 연구는 이처럼 국가취약성을 더미변수로 설정하지 않고 경제적 취약성 및 정치적 취약성으로 분류하여 종속변수로 설정하고 이에 대한 각 거버넌스 요소의 영향을 분석한 점이 선행연구와 차별된다.
실증분석 결과는 거버넌스의 질이 경제적 취약성 및 정치적 취약성에 제한적인 영향을 미치고 있으나 본 연구에서 다룬 거버넌스의 요소들이 모두 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있지는 않음을 보여준다. 이는 좋은 거버넌스(good governance) 담론으로 대변되는 통념들이 취약국가에서 적용되지 않을 수 있음을 의미한다. 본 연구의 대표적인 발견을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 규제의 질(regulatory quality)을 제외하고는 경제적 취약성의 두 변수에 동시에 영향을 미치는 거버넌스 변수가 하나도 없다. 경제적 회복력을 갖기 위하여 거버넌스의 모든 요소가 질적으로 향상될 필요는 없음을 의미한다. 둘째, 시민참여(voice and accountability)와 법치(rule of law)는 경제적 취약성에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 반면 외부개입으로 가늠하는 정치적 취약성에는 두 변수 모두 큰 영향을 미친다(전자는 양의 방향, 후자는 음의 방향). 셋째, 규제의 질은 경제적 취약성의 두 변수에 모두 영향을 미치지만 그 방향은 각각 양과 음으로 반대이다. 이는 취약국가에서 정부의 규제정책이 균형 있는 경제성장에 도움이 되지 않을 수 있음을 의미한다.
본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, WGI는 인식조사를 기본으로 구성되기 때문에 방법론적으로 약점이 있다. 둘째, WGI는 취약국가에서 빈번히 일어나는 비공식적이고 비형식적인 거버넌스 형태를 고려하지 않은 데이터이다. 취약국가에서 비공식적이고 비형식적인 거버넌스가 문제라기보다는 해결책으로 작용할 수 있음을 상기할 때 중요한 문제이다. 셋째, 본 연구는 취약국가만을 패널분석의 대상으로 설정하였기 때문에 실증분석 결과의 견고성을 확보하기 위해서는 비취약국가(non-fragile states) 즉 회복력이 있는 국가들과의 비교가 필요하다. 본 연구에서 제시한 개념틀과 분석틀을 이용하여 이에 관한 후속 연구가 가능하다. 일련의 한계에도 불구하고 본 연구는 국가취약성 및 거버넌스 연구에 방법론적으로 기여하였고 여러 가지 정책적 함의를 제공했다는데 의의가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

State fragility and governance are both ubiquitous but extremely ambiguous concepts. While there is no internationally agreed definition of the term state fragility (or fragile states), development agencies have defined it principally as a failure of the state to provide basic services and perform core functions for citizens. Likewise, governance is such a broad and context-driven concept. The concept of governance actually encompasses the way that a state is controlled by the people who run it, all of processes of governing, and a government’s ability for governing.
It is reasonable to assume that poor governance is intrinsic to state fragility, and poor governance may increase the extent and frequency of exposure to risk and decrease the coping capacity to mitigate those risks. Nevertheless, in order to enhance analytical rigor in an empirical study of state fragility and governance, it is not appropriate to just lump all individual dimensions of governance together as an integrated concept that includes political, administrative, and judicial dimensions. Having said that, among a number of research questions that might be raised, this study asks the following: which dimensions of governance affect economic and political fragility in fragile settings and how international donors should intervene to help fragile states for moving to resilient states through improving governance, transforming institutions, and restoring confidence?
This study adopts the panel data estimation procedure to answer the research question. The proxy variables for economic fragility are uneven economic development and poverty and economic decline, and the proxy variable for political fragility is external intervention. As for the explanatory variables, the World Bank’s Worldwide Governance Indicators are used as the proxy variables for measuring the various dimensions of governance: voice and accountability, political stability and absence of violence, government effectiveness, regulatory quality, rule of law, and control of corruption. The countries selected for the empirical analysis include 44 fragile states and the time period covered in this study is eight years from 2007 to 2014.
Though there has been a proliferation of theoretical and empirical studies on the relationship between governance (or institutions) and economic and political development in the last decades, by considering economic and political fragility as dependent variables, and using the indicators of state fragility, the methodological approach of this study is different from existing literature. Based on the panel data estimation procedure, the empirical results show that while governance has limited impacts on economic and political fragility, not all dimensions of governance is statistically significantly correlated with economic and political fragility.
First, except regulatory quality, no single dimension of governance has proven to simultaneously affect both two proxy variables of economic fragility: uneven economic development and poverty and economic decline. Similarly, not all dimensions of governance are instrumental in reducing economic fragility in fragile states. The results imply that each dimension of governance shows individual effect on economic fragility; thus it is not necessarily true that all dimensions of governance must be improved to enhance economic resilience. Second, while both voice and accountability and rule of law do not affect the two variables of economic fragility, the two dimensions of governance largely affect external intervention which is a proxy variable of political fragility. While voice and accountability is significantly positively correlated with external intervention, rule of law is significantly negatively correlated with external intervention. Third, regulatory quality affects both uneven economic development and poverty and economic decline, but they affect in opposite directions. The higher the regulatory quality score of a fragile state is, the lower is the degree of poverty and economic decline for the fragile state. The higher the regulatory quality score of a fragile state is, the higher is the degree of uneven economic development for the fragile state. It is found that regulatory policy does not necessarily contribute to the balanced economic development in fragile states.
There are some limitations to the present study, particularly relating to the measures of governance. First, the Worldwide Governance Indicators are powerful dataset for econometric analysis of cross section and panel data, but all such comparisons should take appropriate account of the margins of error associated with the governance estimates as the governance indicators are based upon peoples' perceptions of governance performance in various areas which have been derived from surveys, polls or expert opinion. Second, the Worldwide Governance Indicators does not capture the informal arrangements of governance in fragile states. Third, only a set of fragile states has been examined, and ‘non-fragile’ states have not been tested for a panel analysis. Comparing the two groups may provide clearer pictures on the effects of governance on economic and political fragility. Further studies could use the analytical framework of this study to examine the extent to which, and in what ways, several dimensions of governance can affect economic and political fragility in both groups.