미국 연방 개인정보보호법 제정의 한계와 과제 －American Privacy Rights Act(APRA)를 중심으로－ = Limitations and Challenges in Enacting a Comprehensive Federal Privacy Law in the United States－Focusing on the American Privacy Rights Act (APRA)－

국문 초록 (Abstract)

미국은 유럽연합의 일반개인정보보호규정(GDPR)에 상응하는 포괄적인 연방 개인정보보호법을 오랫동안 갖추지 못하고, 분야별 연방법과 주의 포괄적 개인정보보호법이 병존하는 분절적인 규율체계를 유지해 왔다. 이러한 체계는 규제의 복잡성과 기업의 준수비용을 증가시키면서 통일적인 연방 개인정보보호법 제정의 필요성을 높여 왔다. 2024년 제안된 American Privacy Rights Act(APRA)는 접근권·정정권·삭제권·이동권 등 기본적인 개인정보보호권을 보장하고, 데이터 최소화, 개인정보 및 보안관리, 데이터 브로커 규제, 연방 및 주의 집행권한, 사적 소송권 등을 도입하고자 한 대표적인 연방 입법안이었다. 그러나 APRA는 결국 법률로 성립하지 못하였으며, 그 입법과정은 미국 연방 개인정보보호법이 해결해야 할 구조적 한계를 보여준다.
첫째, APRA는 전국적 통일성과 주의 규제 자율성 사이의 긴장을 보여준다. 연방법의 선점은 통일적인 기준을 마련하고 기업의 준수비용을 줄일 수 있지만, 지나친 선점은 보다 강한 주법의 존속과 주의 규제실험을 제한할 수 있다. 따라서 향후 연방 개인정보보호법은 연방 최저기준(federal floor)을 설정하면서도 주가 보다 강한 보호수준을 마련할 수 있도록 하는 방식을 채택할 필요가 있다.
둘째, APRA는 개인 통제 중심의 개인정보보호 모델의 한계를 보여준다. 접근권·삭제권·이동권 및 거부권은 중요하지만, 개인정보의 집적·프로파일링·알고리즘적 처리로 발생하는 집단적 외부효과와 알고리즘 차별을 개인의 동의나 거부권만으로 해결하기는 어렵다.
셋째, APRA의 loyalty program 예외는 개인정보보호와 경제적 불평등의 관계를 보여준다. 자발적 loyalty program 참여 여부에 따라 가격이나 혜택을 차등화하는 것은 개인정보를 경제적 이익과 교환하도록 하는 ‘pay-for-privacy’ 구조를 형성하고, 경제적으로 취약한 소비자에게 더 큰 개인정보 제공 압력을 가할 수 있다.
넷째, APRA는 개인정보보호를 민권보호 및 알고리즘 책무성과 통합할 필요성을 보여준다. 알고리즘 경제에서는 개인정보의 수집·이용이 가격, 신용, 보험, 고용 등의 의사결정에 영향을 미치므로 개인정보보호법은 개인의 정보통제뿐 아니라 차별적 결과, 집단적 피해 및 정보의 구조적 불균형까지 고려해야 한다.
본 논문은 향후 미국 연방 개인정보보호법이 연방 최저기준과 주의 규제 자율성을 조화시키고, 실질적인 데이터 최소화와 목적 제한을 강화하며, 고위험 데이터 처리에 대한 옵트인(opt-in) 제도와 알고리즘 영향평가 및 차별방지장치를 도입해야 한다고 주장한다. 또한 행정집행과 중대한 개인정보 침해에 대한 사적 구제를 결합하고, 고의적·반복적 위반에 대해서는 강화된 구제수단을 인정하는 차등적인 집행체계를 마련할 필요가 있다. 궁극적으로 미국의 연방 개인정보보호법은 단순히 개인의 정보통제권을 보장하거나 전국적 통일성을 확보하는 데 그치지 않고, 데이터 외부효과, 알고리즘 차별, 경제적 불평등 및 구조적 정보비대칭을 함께 규율하는 포괄적인 데이터 거버넌스 체계로 발전할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The United States has long lacked a comprehensive federal privacy statute comparable to the European Union’s General Data Protection Regulation (GDPR). Instead, U.S. privacy law has developed through sector-specific federal statutes and comprehensive state privacy laws, creating regulatory fragmentation and increasing demands for federal legislation. The American Privacy Rights Act of 2024 (APRA) represented a significant attempt to establish a comprehensive federal framework by providing rights of access, correction, deletion, and portability, regulating sensitive data and data brokers, imposing data minimization and privacy and security obligations, and establishing federal and state enforcement mechanisms and a private right of action. Although APRA ultimately failed to become law, its legislative development reveals important structural limitations and challenges facing U.S. federal privacy legislation.
First, APRA demonstrates the tension between national uniformity and state regulatory autonomy. Federal preemption may reduce compliance costs and establish common national standards, but excessive preemption can eliminate stronger state protections and weaken the states’ role as regulatory laboratories. Future federal legislation should therefore adopt a federal-floor model, establishing minimum national privacy protections while preserving states’ authority to enact stronger safeguards.
Second, APRA exposes the limitations of an individual-control model of privacy. Access, deletion, portability, and opt-out rights are essential, but individual rights alone cannot adequately address the collective effects of data aggregation, profiling, and algorithmic processing. Data-sharing externalities may generate algorithmic inequality and other population-level harms that cannot be effectively addressed through individual consent or opt-out mechanisms.
Third, APRA’s loyalty-program exception illustrates the relationship between privacy and economic inequality. Allowing businesses to provide different prices or benefits in connection with voluntary loyalty programs may create a “pay-for-privacy” structure in which economically vulnerable consumers are more likely to exchange privacy for discounts or other benefits. Such practices may contribute to algorithmic price discrimination and transform privacy protection into an economically stratified commodity.
Fourth, APRA highlights the need to integrate privacy protection, civil rights, and algorithmic accountability. In an algorithmic economy, the collection and use of personal data increasingly influence decisions concerning prices, credit, insurance, employment, and other areas of social and economic life. Privacy regulation must therefore address not only individual control over information but also discriminatory effects, collective harms, and structural information asymmetries.
This Article argues that future U.S. federal privacy legislation should combine a federal floor of protection with meaningful state autonomy; strengthen substantive data minimization and purpose limitation; require opt-in protections for high-risk data processing; and incorporate algorithmic impact assessments and anti-discrimination safeguards. It further proposes a differentiated enforcement framework that combines administrative enforcement by federal and state authorities with a carefully structured private right of action and enhanced remedies for serious, intentional, or repeated violations.
Ultimately, the experience of APRA demonstrates that comprehensive federal privacy legislation should not be understood merely as an effort to create uniform individual privacy rights. Modern data regulation must also address collective data externalities, algorithmic discrimination, economic inequality, and structural information asymmetries. The future of U.S. federal privacy law therefore lies in developing a broader data-governance framework that integrates privacy, consumer protection, c...