지방정부의 해양 거버넌스 활성화에 관한 연구 : 동해시를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지방 정부의 해양 거버넌스 활성화라는 주제로 지방 정부의 해양 행정의 실태를 살펴보고 이로부터 시사점을 도출하여 바람직한 해양 거버넌스 방안을 제시하고자 하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 강원도 동해시를 대상으로 삼아 그간의 해양 정책의 추진 배경과 과정 및 이에 대한 평가를 수행하고, 이를 근거로 거버넌스 시대에 적합한 해양도시 거버넌스의 목적과 전략 그리고 방안을 제시하고자 한다.

이러한 연구를 수행하기 위하여 새로운 시대 조류로서의 거버넌스라는 개념의 명확한 이해를 얻고자 하였으며, 이와 함께 행정 정책의 분석을 위하여 시스템적 사고의 분석틀을 참조하였다. 그리고 해양 거버넌스의 대상으로서 해양산업과 연안공간에 대하여 살펴보았으며, 이와 더불어 동해시의 여건을 상세히 검토하였다. 이와 같은 연구 과정에서 얻어진 결론은 다음과 같다.

첫째, 동해시의 동해권 중심 해양도시로서의 잠재력을 검토한 결과, 동해시의 해양관광산업의 부흥과 동해항 및 배후산업단지 활성화의 가능성은 높다고 할 수 있다. 그 근거로 교통 및 접근성에 있어 그동안 많은 개선의 결과 최근 관광객의 증가 현상이 현저히 나타나고 있었다. 그리고 망상오토캠핑리조트의 성공적인 운영은 사계절 관광지로서의 성공 가능성을 증명하고 있었다. 따라서 앞으로 동해시는 사계절 관광지로서의 관광인프라 및 연계 프로그램을 마련하고 효과적인 홍보 전략을 펼쳐나가야 할 것으로 판단된다.
또한 현 시점에서의 항만 및 배후 산업단지의 활성화 역시 어느 때보다도 무르익었다고 볼 수 있다. 오랜 세월 정체를 깨고 북평산업단지내 자유무역지역이 지정되면서 북평산업공단은 100%의 분양률을 기록하고 있으며, 현지 인력 채용 등에 있어 가시적인 성과를 보이고 있다. 현재 동해항은 북방 교역 관문으로서의 적합한 조건을 갖추고 있으며 이 역시 잘 알려져 있는 사실이다. 최근 컨테이너 처리 시설의 유치 노력이 동해지방해양항만청 등과 연계하여 활발히 이루어지고 있다. 따라서 앞으로 동해시는 인근 지역의 특화된 상품으로 급격한 환경변화에도 안정적인 교역 물량을 확보할 수 있도록 노력하여야 할 것이다.

둘째, 동해시 해양행정의 실태를 살펴본 결과, 북평산업단지의 경우는 수요를 창출하고 발생된 수요에 적절히 대응하는 적극적이고 탄력적인 행정이 아니라, 중앙정부의 거시적 정책에 의하여 오랜 세월동안 지역적 정체기를 견뎌야 했었다. 묵호항의 경우 종합적인 재개발이 필요한 단계에 이르렀으나, 중앙정부의 미온적인 태도로 재개발이 지연되고 있어 여전히 지역의 침체에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 건강체험엑스포의 사례에서는 지방자치단체의 부족한 기획력과 모방주의, 단기업적주의의 결과, 별다른 성과 없이 행정력을 낭비하는 경우가 되었다. 다만 당시의 구상이 현재 어떠한 형태로든 백두대간 산악 지역 연계 산업 개발에 대한 연구 과제로 남은 점은 앞으로의 정책 진행에 있어서 중요한 시사점을 줄 것으로 기대된다. 추암 일출관광지의 경우는 단선적 사고에 의한 관광지 개발행정의 결과, 지역주민의 비협조와 공간 계획의 부적절함이 엿보인다고 할 수 있다.
지방자치단체의 행정의 목표는 1차적으로 주민의 복리 증진에 있으며 지역 주민의 협력과 참여를 기반으로 하는 자치 행정이 되어야 할 것이다. 그러나 그간의 몇몇 문제에서 보이는 행정의 실태는 이러한 1차적 목표가 간과되고, 정책 평가를 통하여 적절한 개선을 하지 않는 단선적 사고에 의한 정책 수행이 그 문제점이라 할 수 있다.

셋째, 동해시 해양 거버넌스에 영향을 미치는 요인을 살펴본 결과, 자연환경에 관한 문제에서는 재난 방제를 위하여 전문 해양 연구기관과의 긴밀한 협조가 중요하고, 해안 침식 등을 방지하기 위한 기술적 모색이 꾸준히 수행되어야 할 것이다. 또한 국제관계의 긍정적인 진전은 향후 환동해권 발전의 중요한 계기가 될 것이다.
이러한 모든 것들을 위하여 중앙정부는 지방자치 시대의 성숙이 진행될수록 지방행정의 적극적인 후원자가 될 수 있도록 노력하며, 지방자치단체는 꾸준히 역량을 강화하여 정부 상대 논리를 강화시켜야 할 것이다. NGO 및 시민은 협력의 대상으로서 자율적 역량이 가장 필요하지만, 아직까지 성숙하지 못한 단계에 있다면 육성을 위한 지원이 있어야 할 것이다. 정치인 및 출향인사는 지역의 숙원 사업에 대해 때때로 중요한 역할을 수행하기도 하며, 기업은 해양 거버넌스에 있어서 중요한 고객이자 협력을 위한 파트너이기도 하다. 공무원과 시의원은 시의 행정과 입법을 담당하는 주체로서 해양 행정의 중심에 놓여져 있으며, 기대되는 공무원의 역할은 정책 커뮤니티내 시민 등과 함께 하나의 구성요소로, 공동생산의 산파 역할로, 거버넌스 네트워크의 지원과 협력자로서의 역할을 하는 것이라 볼 수 있다.

이상의 결론을 토대로 하여 동해시가 해양도시로서의 성공적인 성장을 하기 위해서는 첫째, 동해시가 지향할 해양도시 거버넌스의 목적은 동해권 중심 해양도시의 건설이며, 이를 위해 탄력적이고 효과적인 거버넌스를 구현하는 것이며, 둘째, 거버넌스의 다차원성에 따른 동해시 해양도시 거버넌스의 유형별 전략을 제시하였다. 셋째, 동해시 해양도시 거버넌스 방안을 제시해 보았다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 필요성 1
• 제2절 연구의 목적 및 연구방법 3
• 제3절 연구의 범위 및 한계 4
• 제2장 이론적 배경 5
• 제1절 거버넌스(governance) 이론 5
• 1. 거버넌스의 개념 5
• 2. 거버넌스의 유형 9
• 3. 로컬 거버넌스의 이해 12
• 1) 로컬 거버넌스의 개념 및 특징 12
• 2) 로컬 거버넌스의 성공 요인 13
• 제2절 해양 거버넌스 논의를 위한 개관 15
• 1. 해양 행정 16
• 1) 해양 행정의 의의 16
• 2) 해양 행정의 필요성 16
• 3) 해양 행정 체제 18
• 가. 중앙정부 18
• 나. 강원도와 동해시 19
• 다. 동해 소재 공공기관 22
• 라. NGO 및 기타 23
• 2. 해양 행정의 대상으로서 해양산업과 연안공간 23
• 1) 해양산업 24
• 가. 해양산업의 의의 24
• 나. 항만산업 27
• ① 항만의 의의 27
• ② 항만개발의 여건 변화 31
• 다. 해양관광 32
• ① 해양관광의 의미 32
• ② 관광산업의 현황 32
• 2) 연안도시의 연안공간 이용 현황 34
• 가. 주거 및 생활공간 35
• 나. 산업단지 35
• 다. 항만 및 어항 35
• 라. 수산 36
• 마. 관광 37
• 3) 연안도시의 연안 개발 모형 38
• 제3절 해양 거버넌스 실태분석을 위한 방법과 구조 41
• 1. 거버넌스 실태분석을 위한 방법론 41
• 1) 적응 체제로서의 조직에 대한 이해 41
• 2) 시스템 사고에 의한 정책분석의 방법 42
• 2. 거버넌스 실태 분석을 위한 구조 43
• 제3장 동해시 해양도시 거버넌스 현황과 실태 45
• 제1절 현황과 환경 46
• 1. 동해시 연안 공간 현황 46
• 1) 주거 및 생활공간 46
• 2) 산업단지 47
• 3) 항만 및 어항 48
• 4) 수산 49
• 5) 관광 49
• 2. 동해시 해양관광산업(분석과 잠재력) 50
• 1) 동해시 해양관광산업의 SWOT 분석 50
• 2) 동해시 해양관광산업의 전망 51
• 3. 동해항 및 배후산업단지(분석과 잠재력) 54
• 1) 동해항과 배후산업단지의 SWOT분석 55
• 2) 동해항과 배후산업단지의 전망 56
• 제2절 동해시 해양 거버넌스의 영향요인 58
• 1. 자연환경 58
• 2. 국제관계 59
• 3. 중앙정부 59
• 4. NGO 및 시민 60
• 5. 정치인 및 출향인사 61
• 6. 기업 61
• 7. 공무원 및 시의원 62
• 제3절 정책 사례별 실태 64
• 1. 동해항 배후, 북평산업단지 64
• 2. 묵호항 68
• 3. 동해세계건강체험엑스포 70
• 4. 추암 일출 관광지 71
• 제4절 동해시의 거버넌스 수준과 목적 73
• 1. 동해시의 거버넌스 수준과 대안 모색 73
• 2. 동해시 해양도시 거버넌스 목적 75
• 1) 동해권 중심 해양도시 건설 75
• 가. 여건 및 성장 잠재력 75
• 나. 동해시의 비전 77
• 2) 탄력적·효과적 해양도시 거버넌스의 구현 80
• 제4장 동해시 해양 거버넌스 활성화 방안 82
• 제1절 시민참여 네트워크 활성화 방안 83
• 1. 새로운 행정 패러다임으로서의 거버넌스의 이해와 학습 83
• 2. 지역혁신의 방법론으로서의 거버넌스 실천 84
• 3. 시민참여 네트워크 방안 84
• 1) 시민공모제도 84
• 2) 시민 대학 84
• 3) 출향 청년회 지원 85
• 4) 시민의 정책 모니터 85
• 5) 시민 포럼의 운영 85
• 4. 각 분야별 민간 협의체 운영의 효율화 및 전문성 제고 86
• 제2절 파트너십의 건설 88
• 제3절 행정조직 기능 향상 89
• 1. 행정 조직의 유연성 향상 89
• 2. 민간 정책 자문위원회 구성 운영 89
• 제4절 행정 거버넌스 조직간 네트워크 활성화 91
• 제5절 평가와 환류 시스템의 정착 92
• 제5장 결 론 93
• 참고문헌 98
• ABSTRACT 101