재산세공동과세가 서울시 자치구간 재정불균형 해소에 미친 영향분석

국문 초록 (Abstract)

논문 개요

그간 서울시 25개 자치구들 사이에는 자치구세의 압도적 비중을 차지하는 재산세수의 격차로 인하여 자치구별 재정력이 엄청나게 차이가 났고, 서울시 자치구간 재산세수의 격차는 해마다 커져나가는 중이었다. 이러한 서울시 자치구간 재정격차는 재정여건이 어려운 자치구의 경우 온전한 지방자치 실현을 어렵게 하고, 서울 강남지역과 강북지역간의 균형발전을 저해하고 행정서비스, 교육환경, 사회복지 등에서의 양극화를 심화시키게 되었다.
이에 2007년 7월 서울시의 자치구간 재정불균형을 해소하고자 지방세법개정안이 국회에서 통과되어 2008년부터 재산세공동과세 제도가 처음으로 시행되고 있다. 재산세공동과세 제도는 2008년에는 자치구세인 재산세의 40%를 서울시세로 공동과세화하여 서울시 25개 자치구에 균등배분하고, 2009년에는 재산세의 45%를 균등배분하며, 2010년 이후에는 계속적으로 재산세의 50%를 공동과세하여 자치구에 균등배분함으로써 자치구간 재산세수 불균형 해소를 목적으로 추진되어 왔다. 2008년과 2009년에 시행된 공동과세는 자치구별 재산세수 증감을 가져와 자치구간 재산세수 재정불균형을 해소하는 데 상당한 역할을 한 것으로 확인된다.
그러나, 재산세공동과세의 실시는 필연적으로 자치구의 지방세수 증감을 가져와 자치구별 기준재정수입액의 변동을 야기하고, 이로 인해 서울시 조정교부금의 산정기준이 바뀜으로서 자치구별 재원도 변화되어 공동과세로 인한 자치구간 재정불균형 해소에 상쇄요인으로 작용하게 된다. 또한, 재산세공동과세제도의 국회심의시 공동과세의 실시로 재원이 감소하는 자치구에 대해 2008년 재원감소분의 60%, 2009년 재원감소분의 40%, 2010년 재원감소분의 20%를 재원보전하도록 논의되어 서울시에서 3년간 한시적으로 재원감소 자치구에 대한 재원보전 시책을 추진하게 되었다. 하지만, 이는 일부 자치구의 재정충격을 완화하는 측면과 동시에 재산세공동과세가 자치구간 재정불균형 해소에 미친 영향을 상쇄하고 있다.
본 논문은 먼저 재산세공동과세가 서울시 자치구간 재정불균형 해소에 미치는 1차적인 효과를 검토하고 있다. 이를 위해 우선적으로 재산세공동과세 실시이전과 이후의 자치구별 재산세수 증감변동내역을 분석하고, 공동과세가 서울시 자치구간 재산세수 재정불균형 해소에 미친 영향에 대한 구체적인 통계분석을 실시하였다. 또한, 재산세공동과세 제도는 재정불균형 해소를 위한 자체적인 1차적 효과와 더불어 서울시 조정교부금의 변동을 야기하여 자치구별 재원을 증감시킴으로써 재정불균형 해소효과를 일부 상쇄시키는 효과를 영향을 미치게 된다. 그리고, 서울시의 재원감소 자치구에 대한 재원보전시책 역시 공동과세의 실시로 인한 재정불균형 해소에 상쇄효과를 미치게 되었다. 이에 이러한 자치구별 교부금증감과 서울시의 재원보전시책이 당초 재산세공동과세가 자치구간 재정불균형 해소에 미친 효과를 다시금 상쇄시키는 효과에 대해서도 2차적으로 분석하고자 하였다.
아울러, 재산세공동과세 제도의 실시가 서울시 자치구간 재정불균형 해소에 미치는 영향을 분석하기 위하여 종합적인 측면에서 다양한 분석방법을 활용하였다. 우선적으로 재산세공동과세가 실시되기 이전인 2005년부터 2007년까지의 재산세수와 2008년과 2009년 재산세공동과세의 실시가 자치구별 1인당 평균재산세수의 증감에 미친 영향과 서울시 25개 자치구별 재산세수의 증감에 미친 영향을 분석하였고, 재산세공동과세가 서울시 조정교부금 증감에 미치는 영향을 실증통계를 통해 분석하였으며, 서울시의 재정감소 자치구에 대한 재정보전 시책을 구체적으로 점검하면서 재원증감에 미친 영향을 검토하였다. 더불어, 서울시 자치구간 재정불균형 해소효과를 분석하기 위해 자치구의 재산세수 합계, 평균 및 표준편차에 기초한 변이계수 분석방법과 재원 최고 자치구와 최저 자치구의 차이에 대한 비교분석방법 등을 활용하고자 하였다.
이러한 분석틀에 기초하여 재산세 공동과세의 실시에 따른 자치구별 재산세수의 증감과 자치구간 재정불균형 해소에 미친 영향을 분석하면 자치구별 최고-최저 자치구의 차이는 2008년의 경우 재산세수 최고자치구인 강남구와 최저자치구인 강북구의 비율이 공동과세의 실시로 당초 17.13배에서 5.99배로 매우 줄어들었고 재원보전조치로 다시금 7.69배로 늘어났으며, 변이계수 역시 1.04에서 0.62로 줄어들었다가 0.78로 다시 늘어났다. 2009년의 경우에도 재산세수 최고자치구인 강남구와 최저자치구인 강북구의 차이가 공동과세의 실시로 당초 19.92배에서 5.88배로 상당히 줄어들었다가 재원보전 시책으로 7.27배로 다시금 늘어났으며, 변이계수역시 공동과세 실시로 1.15에서 0.63으로 줄어들었다가 다시금 0.77로 늘어났다. 또한, 재산세공동과세의 실시가 자치구간 재정불균형 해소에 미친 영향을 자치구별 1인당 평균재산세수를 기준으로 분석하면 공동과세 실시이전인 2007년 최고 자치구인 중구와 최저자치구인 중랑구의 차이가 11.79배였고, 2008년 공동과세의 실시이전 최고자치구인 중구와 최저자치구인 중랑구의 차이는 11.78배였으나 공동과세 실시이후 최고자치구인 중구와 최저자치구인 노원구의 차이는 7.54배로 상당히 줄어들었으며, 2009년에도 공동과세 실시이전 최고자치구인 강남구와 최저자치구인 중랑구 및 은평구와의 차이는 13.00배였으나 공동과세 실시이후 최고자치구인 중구와 최저자치구인 노원구의 차이가 6.95배로 상당히 줄어들게 되었다.
또한, 공동과세의 실시로 자치구별 지방세수의 증감을 가져와 자치구별 기준재정수입액의 변동을 야기하며, 이로 인해 서울시 조정교부금의 배분이 달라져 자치구의 재원이 변동하게 된다. 이 과정에서 종로구, 용산구, 양천구 등과 같이 자치구의 재정상황이 다소 양호한 자치구의 경우 교부금이 공동과세 이전보다 증가하는 데 반해, 노원구, 강북구, 금천구, 도봉구 등과 같이 재정상황이 어려운 자치구의 경우 서울시의 교부금이 공동과세 이전보다 오히려 줄어들게 되는데 이로 인해 자치구별 재정불균형 해소효과가 상쇄되는 양상이 생겨난다. 이와 같이 재산세공동과세로 인한 자치구간 재정불균형 해소효과는 서울시 조정교부금의 증감으로 일부 상쇄되고, 서울시의 재원감소 자치구에 대한 재원보전시책으로 더욱더 상쇄되었음이 본 논문의 구체적인 자료와 수치를 통해 실증된다.
그리고, 재산세공동과세의 실시가 서울시 자치구간 재산세수 재정불균형 해소에 미친 영향과는 별도로 공동과세의 실시는 자치구별 자치구세의 증감, 자주재원(자치구세와 세외수입의 합)의 증감, 실제재원(자주재원과 일반교부금의 합)의 증감에도 영향을 미치며, 자치구간 자치구세와 자주재원 및 실제재원의 재정불균형 역시 상당정도 해소되었음을 확인할 수 있다.
한편, 재산세공동과세 실시로 인한 자치구별 최종재원증감분은 최근 매년 증가하고 있는 국민기초생활 수급자급여예산, 기초노령연금제의 신설 등에 따른 노인복지예산, 영유아보육예산 등과 같은 국·시비 보조사업의 자치구부담금과 최근 기초자치단체의 주요 관심사항인 교육경비지원사업 등의 지출에 상당정도 충당되고 있음을 확인할 수 있다. 이점은 공동과세로 인한 최종재원증감분과 국민기초생활수급자예산, 노인복지예산, 영유아복지예산, 교육경비지출예산 총합과의 상관계수를 분석하면 양(+)의 일정한 상관관계를 확인할 수 있고, 이러한 사실은 일선 행정기관 예산담당관의 인터뷰를 통해서도 확인된다.
이상에서 살펴본 바와 같이 재산세공동과세의 시행은 자치구별 재산세수의 증감을 통해 자치구간 재정불균형 해소에 상당한 영향을 미쳤고, 공동과세에 따른 서울시 조정교부금의 변동과 서울시 재원보전 시책은 재정불균형 해소효과를 각각 일정정도 상쇄시키는 방향으로 작용하게 되었다. 이와 같이 재산세공동과세의 실시는 내재적 한계에도 불구하고 재정형편이 어려운 자치구들의 숨통을 틔워 최근 지속적으로 늘어나고 있는 사회복지예산과 같은 국․시비 보조사업의 자치구 분담금 등에 공동과세로 인한 재원증가분을 충당하고 있는 실정이다. 이러한 점들에 비추어볼때 재산세공동과세 제도가 시행된 지 2년차에 접어든 현 시점에서 재산세공동과세의 실제적인 운영실태와 자치구별 재정증감내역, 공동과세가 자치구간 재정불균형 해소에 미친 효과와 교부금증감 및 서울시 재정보전시책이 미친 상쇄효과, 재산세공동과세로 인한 최종재원 증감분과 자치구별 세출예산의 상관관계에 대한 실증적이고 체계적인 이해와 검토가 매우 절실한 실정이다. 이점에서 본 논문이 앞으로의 서울시 자치구간 재정불균형 해소방안에 대한 폭넓은 연구의 기초가 되기를 기원하는 마음으로 글을 맺고자 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 1
• 제1절 연구의 필요성과 목적 - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - 5
• 제2장 서울시 자치구간 재정불균형 해소를 위한 이론적 고찰 - - - 8
• 제1절 서울시 자치구간 재정불균형 해소의 필요성 - - - - - -- - - - 8
• 제2절 서울시 자치구간 재정불균형 해소를 위한 세 가지 방안 - - - - 10
• 1. 서울시세와 자치구세의 세목교환 방안 - - - - - - - - - - - - - 10
• 2. 조정교부금 제도개선 방안 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 10 3. 재산세 공동세화 방안 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 11
• 제3절 재산세공동과세 제도에 대한 선행연구 검토 - - - - - - - - - 12
• 제4절 공동과세 제도와 조정교부금 변동 및 재원보전시책 - - - - - 18
• 1. 재산세공동과세 제도의 법규와 시행내용 - - - - - - - - - - - - 19
• 2. 재산세공동과세에 따른 교부금 증감과 자치구별 재원증감 - - - - 21
• 3. 서울시의 재원감소 자치구에 대한 재원보전 시책 - - - - - - - - 23
• 제3장 재산세공동과세가 서울시 자치구간 재정불균형 해소에 미친
• 영향분석 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 24
• 제1절 공동과세가 자치구간 재산세수 재정불균형 해소에 미친 영향 - 24
• 1. 재산세공동과세 도입이전 서울시 25개 자치구 재산세 추계 - - - 24
• 2. 재산세공동과세가 자치구간 재산세 불균형 해소에 미친 영향 - - 26
• 제2절 공동과세가 자치구별 조정교부금 증감에 미친 영향 - - - - - 35
• 1. 공동과세가 2008년 자치구별 교부금증감과 재원증감에 미친 영향 -35
• 2 공동과세가 2009년 자치구별 교부금증감과 재원증감에 미친 영향 -39
• 3 서울시 교부금 개정조례가 자치구간 재정불균형 해소에 미친 영향 - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - 42
• 제3절 서울시의 재원감소 자치구에 대한 재원보전 시책 - - - - - 45
• 제4절 공동과세가 자치구간 재원증감과 재정불균형 해소에 미친 영향 - 48
• 1. 2008년 재산세공동과세의 실시가 자치구별 재원증감과 재정불균형
• 해소에 미친 영향 - - - - - - - - - - - 49
• 2. 2009년 재산세공동과세의 실시가 자치구별 재원증감과 재정불균형
• 해소에 미친 영향 - - - - - - - - - - - 53
• 3. 재산세공동과세가 자치구별 1인당 평균재원증감과 재정불균형 해소에
• 미친 영향 - - - - - - - - - - - - - 57
• 제5절 공동과세가 서울시 자치구간 세입전반에 미친 영향 - - - - - 63 1. 재산세공동과세가 자치구간 자치구세 불균형 해소에 미친 영향 - 63
• 2. 재산세공동과세가 자치구간 자주재원 불균형 해소에 미친 영향 - 65
• 3. 재산세공동과세가 자치구간 실제재원 불균형 해소에 미친 영향 - 68
• 제4장 재산세공동과세의 실시가 자치구별 세출예산에 미친 영향 - - 70
• 제1절 공동과세와 자치구 기초생활수급자예산의 연관관계 - - - - 71
• 제2절 재산세공동과세와 자치구 노인복지예산의 연관관계 - - - - 73
• 제3절 재산세공동과세와 자치구 영유아보육예산의 연관관계 - - - - 76
• 제4절 재산세공동과세와 자치구 교육경비예산의 연관관계 - - - - - 78
• 제5절 공동과세 최종재원증감분과 자치구별 세출예산의 상관관계 - - 80
• 1. 2008년 공동과세 최종재원증감분과 구별 지출예산의 상관관계 - - 80
• 2. 2008년 공동과세 최종재원증감분과 자치구별 1인당 평균지출예산의
• 상관관계 - - - - - - - - - - - - - 85
• 3. 인터뷰를 통해본 재산세공동과세와 자치구별 세출예산 상관관계 - 87
• 제5장 결 론 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 89
• 부표 1.2.3 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 96
• 참고문헌 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 99