한국의 방송제도개편에 관한 정치경제적 연구 : 제도의 변화와 지속 요인을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 민주화 이후 한국방송제도의 변화가, 다른 후발 민주주의 국가들의 방송제도와 비교할 때, 어떤 유사점과 상이점을 갖고 있는가를 살펴본 후, 한국방송제도의 특성이 이와 같이 나타난 요인을 역사적 제도주의 이론을 통해 분석해 보는 것이다.
한국과 같이 민주화가 지연된 후발 민주주의 국가 중 남부유럽국가, 남미국가, 대만에서 나타나는 방송제도개편의 특징은 민주화이후에 정치우위형 방송의 지속과 급진적인 탈규제로의 이행이었다. 반면 한국은 민주화 이후 정치우위형 방송의 지속, 그리고 방송시장의 점진적인 탈규제로 이행하였다. 그렇다면 그 이유는 무엇인가?
민주화 이후 한국의 방송제도는 외생적, 내생적 요인에 의해 변화하는 되는 과정을 겪었다. 즉 외생적 요인으로서, 87년 민주화를 통한 정치체제의 변화는 KBS와 MBC의 소유구조 분리 및 공영방송의 민주적 지배구조로의 이행을 가져왔고, 97년 외환위기는 케이블·위성방송에 대자본의 유입을 허용하는 등의 방송탈규제를 가속화하였다. 그러나 방송제도의 변화는 이러한 외생적 요인 외에도 행위자가 중심이 되는 내생적 요인에 의해 점진적으로 변화하는 모습을 보였다. 첫째, 방송의 산업성이라는 정책이념은 각 정권 시기에 지상파 및 유료방송 시장에 새로운 사적 자본이 진입하게 되는 요인이 되었는데, 노태우 정부에서 서울방송(현 SBS), 김영삼 정부에서 케이블방송, 김대중 정부에서 위성방송, 노무현 정부에서 DMB, 이명박 정부에서 IPTV의 허가가 대표적인 사례이다. 둘째, 정치연합의 재편성도 제도변화의 주요한 요인이 되었는데, 이명박 정부 시기에 대기업과 신문사가 요구하는 뉴스·보도 방송부문에 이들 대자본이 진입이 허용되고, 그 결과 2012년 12월에는 주요 신문사인 조선, 중앙, 동아일보가 소유하는 종합편성채널이 개국되었다.
그러나 이러한 제도의 변화 속에서도 제도의 지속도 관찰되는데, 먼저 형식적 측면에서 공영방송 민영화라는 소유구조 개혁은 이루어지지 않았으며, 케이블과 위성방송에 대한 대자본의 진입도 1987년부터 1999년까지 금지되었다. 더욱이 뉴스·보도 부문에 대기업과 신문자본의 허용은 2009년에야 비로소 이루어졌다. 또한 공영방송의 주요 재원인 수신료 인상도 현재까지 이루어지고 있지 않다. 그리고 실질적 측면에서 방송사 사장에 친 정부적 인사가 임명되고, 이를 통해 간접적으로 방송에 대한 정치우위적 공영방송제도가 유지되고 있으며, 방송시장의 규제가 강하고, 국가가 이들 방송시장에 적극적으로 개입하는 등 방송시장의 자유도가 낮은 특징을 갖고 있다.
그렇다면 이러한 제도의 지속성은 무엇으로 설명할 수 있는가? 본 논문에서는 그 요인을 역사와 제도에서 찾고 있다.
먼저, 역사적 유산은 공영방송사의 개혁과 대기업 및 신문의 방송진입을 제약하는 요인으로 작용하였다. 한국은 조기에 공영방송을 도입하였는데, 이러한 방송역사 속에 국민들은 공영방송에 대한 높은 신뢰를 형성하고 있었다. 또한 권위주의적 산업화 과정 속에서 정경유착 및 권언유착, 가족경영을 통해 성장했던 재벌과 대형 신문사에 대해 사회적 신뢰는 매우 낮은 편이었다. 이러한 역사적 유산은 공영방송 민영화 및 수신료 인상 그리고 대자본의 방송진입을 행위자가 주도적으로 개혁하는데 제약으로 작용하였다.
제도는 기존 방송제도와 정치제도로 살펴볼 수 있는데, 먼저 정치권력은 기존 방송제도에서 특권적 권력관계를 유지할 수 있었기 때문에 이러한 권력관계에 변화를 가져오는 공영방송 민영화 및 방송지배구조개편 등의 개혁에 소극적으로 대응하였다. 그리고 기존 방송제도에 기득권적 이해를 갖고 있는 방송사업자들도 방송제도의 급격한 변화를 선호하지 않았는데, 이러한 국가와 시장간에 선호의 일치는 정치연합을 형성시켜 방송제도개편의 제약으로 작용하였다. 단적인 사례가 공영방송의 경우 방송 민영화 문제였고, 유료방송의 경우 신규플랫폼 사업자의 진입 문제였다. 이 과정에서 기존 방송사업자의 기득권적 이해관계를 갖고 있는 방송사업자는 신규방송사업자의 시장 진입에 저항하는 모습을 보여왔다.
그리고 정치제도도 방송제도의 개혁에 제약으로 작용했다. 첫째, 정책결정구조의 측면에서 한국의 방송정책기구는 국가주도적으로 산업정책을 추진하는 발전국가적 속성을 갖고 있었기 때문에 방송시장은 시장 자율이 아닌, 국가에 의해 관리되는 기제가 유지되었다. 또한 민주화 이후 국가-재벌간의 연대가 약화되면서, 국가는 방송산업에 재벌이 참여하는 것을 인위적으로 제어하기도 했다. 아울러 선도적 국가정책결정기구의 부재는 방송시장 탈규제의 제약 요인이 되었다.
둘째, 정당체제는 방송영역을 과잉정치화하여 정치세력간에 방송제도개편과 관련된 합의도출을 어렵게 만들었다. 한국의 협애한 이념을 가진 정당체제 하에서 정권을 유지하려는 여당이냐, 정권을 차지하려는 야당이냐에 따라 각 정당은 비일관적인 방송정책을 형성하였고, 이는 방송영역을 정치화시켜 합리적인 정책결정을 어렵게 한 요인이 되었다.
셋째, 권력구조도 방송제도의 변화에 제약으로 작용하였다. 하지만 한국의 분점정부 상황은 방송제도변화에 주요한 제약은 되지 않았다. 반면 한국의 약한 삼권분립구조는 정치우위형 방송제도 지속을 가져오는 요인이 되었는데, 견제와 균형의 원리가 약한 현행 권력구조 하에서 대통령은 공영방송사장 임명에 영향력을 행사하여 정치우위형 방송제도를 지속시키는 요인이 되었다. 또한 관료의 정치적 중립성도 확보되지 못해, 대통령은 권력기관을 이용하여 방송을 통제하려는 모습이 관찰되기도 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 1. 연구목적과 문제제기 1
• 2. 연구의 범위와 방법 9
• 3. 연구의 구성 11
• 제2장 이론적 배경 14
• 1. 방송제도에 대한 선행연구 14
• 2. 한국방송제도에 대한 선행연구 26
• 3. 한국방송제도의 분석 이론: 역사적 제도주의 34
• (1) 합리적선택 및 사회학적 제도주의의 비판적 검토 35
• (2) 역사적 제도주의 37
• 1) 역사와 제도 37
• 2) 제도의 변화와 지속 41
• 4. 분석틀과 연구문제 46
• (1) 한국방송제도개편과 역사적 제도주의의 분석변수 47
• 1) 제도 변화의 계기: 외생적, 내생적 변화 47
• 2) 역사적 유산과 제도적 맥락 48
• 가. 역사적 유산 48
• 나. 제도적 맥락 50
• A. 정책결정구조 51
• B. 정당체제 52
• C. 권력구조 54
• 3) 정치연합의 형성 56
• 4) 제도의 변화 57
• (2) 분석틀과 연구문제 58
• 제3장 한국방송제도의 역사성: 1910-1987 62
• 1. 초기 한국방송제도의 형성: 일제식민기와 미군정기 62
• 2. 권위주의 체제 하에 한국방송제도의 형성 66
• (1) 국영방송제도 확립 66
• (2) 공영방송의 도입과 언론대기업화 정책 68
• (3) 언론통폐합과 일원적 공영방송제도 성립 76
• 3. 소결론 84
• 제4장 정치체제의 변화와 한국방송제도개편: 1987-1998 86
• 1. 제도 변화의 계기 86
• 2. 역사적 유산과 제도적 맥락 87
• (1) 역사적 유산 87
• (2) 제도적 맥락 90
• 1) 정책결정구조 90
• 2) 정당체제 95
• 3) 권력구조 98
• 3. 정치연합의 형성 101
• (1) 노태우 정부 시기 정치연합의 형성 101
• (2) 김영삼 정부 시기 정치연합의 형성 110
• 4. 제도의 변화 114
• (1) 노태우 정부 시기 방송제도의 변화 114
• (2) 김영삼 정부 시기 방송제도의 변화 131
• 5. 소결론 152
• 제5장 지배세력 교체와 한국방송제도의 변화: 1998-2008 156
• 1. 제도 변화의 계기 156
• 2. 역사적 유산과 제도적 맥락 161
• (1) 역사적 유산 161
• (2) 제도적 맥락 164
• 1) 정책결정구조 164
• 2) 정당체제 168
• 3) 권력구조 170
• 3. 정치연합의 형성 174
• (1) 김대중 정부 시기 정치연합의 형성 174
• (2) 노무현 정부 시기 정치연합의 형성 177
• 4. 제도의 변화 192
• (1) 김대중 정부 시기 방송제도의 변화 192
• (2) 노무현 정부 시기 방송제도의 변화 206
• 5. 소결론 236
• 제6장 시장주의 이념과 한국방송제도의 변화: 2008-2013 241
• 1. 제도 변화의 계기 241
• 2. 역사적 유산과 제도적 맥락 244
• (1) 역사적 유산 244
• (2) 제도적 맥락 246
• 1) 정책결정구조 246
• 2) 정당체제 250
• 3) 권력구조 254
• 3. 정치연합의 형성 256
• 4. 제도의 변화 262
• 5. 소결론 296
• 제7장 결 론 300
• 참고문헌 311
• Abstract 340