地方行政 制度의 發展方案 : 읍ㆍ면ㆍ동과 주민자치센터의 관계를 중심으로 = (A) Study on Local Administrateve System : Relationship Between Villages(Towns) And Community Centers

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 행정계층구조는 1910년 그 기본골격이 마련된 이래 지속되어왔다. 1991년 지방자치제실시와 97년 IMF 경제위기 및 사회적 환경변화에 맞게 지방행정 계층구조를 개편 조정해야한다는 논의가 있었으며, 그 결과 행정의 최 일선 조직인 읍·면·동을 폐지하고 그 시설에 주민자치센터를 설치 운영한다는 읍·면·동 기능전환정책을 추진하였다. 그러나 읍·면·동폐지에 따른 문제점이 커지자 읍·면·동의 폐지보다는 기능과 역할을 조정 읍·면·동 기능을 유지하며 여유 공간에 주민자치센터를 설치 운영하는 방안으로 정책의 방향이 일부 변경되었다.
읍·면·동의 주민자치센터로의 기능전환은 정보·통신의 발달, 생활권 경제권의 확대 등으로 종래의 읍·면·동 단위 행정 기능이 약화되는 추세와 주민의 문화 복지수요 증대, 본격적인 지방자치제 실시에 따른 주민자치의식 및 지역공동체 의식의 제고 등 21세기 행정환경변화에 맞추어 읍·면·동 사무소 기능과 역할을 새롭게 조정 변화시키는 것을 목적으로 한다. 그 주요 내용은 읍·면·동 사무소의 사무와 인력을 정비하여 도로, 교통, 건설, 지역개발 등의 광역적 사무나 일반 행정 사무들은 본청으로 이관하고, 주민의 행정수요가 많은 민원, 문화, 복지 등의 서비스 기능은 강화하게 되며 아울러 읍·면·동 사무소의 여유 공간에 주민자치센터를 운영함으로써 주민의 삶의 질을 높이고 주민자치 활용의 장으로 주민이 진정 주인이 되는 것이 근본 취지이다.
어떠한 제도이건 간에 발족 당초부터 완전한 모습으로 등장하는 것은 아닐뿐더러, 운영상에도 여러 가지 시행착오는 피할 수 없는 사실이다.
그러나 읍·면·동 기능 전환정책은 읍·면·동의 기능과 역할을 새롭게 발전시킨다는 취지도 좋지만 농촌지역의 읍ㆍ면은 정부의 말초신경으로서 도시지역의 동사무소와는 역사와 전통, 관할면적, 시ㆍ군청과의 거리 등 많은 차이가 있으므로 기능 전환으로 순기능보다는 역기능이 더 많이 나타나고 있다. 특히 주민자치센터를 전담하여 운영할만한 주민자치조직이 존재하지 않거나, 체계적으로 조직화되어 있지 않기 때문에 읍·면의 보조행정역할을 수행하는 조직화된 통ㆍ리 조직이나 새마을조직 등 일명 관변단체라 불리 우는 조직들이 또 하나의 역할을 수행하는 형태로 주민자치센터를 운영 할 수밖에 없다. 실제 기존의 조직을 부정하고 새로운 주민조직을 만들어 주민자치를 이뤄낸다는 것은 읍·면·동에서 거의 어려운 일일 것이다. 사회활동이나 주민봉사활동이 모두 기존의 조직에 속한 주민에 의해 이뤄지기 때문이다.
그렇다면 기존의 조직은 관변단체다, 행정보조조직이다, 라고 하며, 주민자율조직으로의 참여에 부정적 요인으로 삼아 그 자체를 부정한다면, 이는 작은 것을 버리고 큰 것을 취하는 사소취대(捨小取大)가 아니라 큰 것을 버리고 작은 것을 취하는 우를 범할 여지가 있다.
기존의 통ㆍ리 조직이나 각종 사회봉사단체(일명관변단체)조직의 재편을 통한 실제 움직이는 조직으로의 재탄생을 유도할 수 있다면 이러한 방법이 주민자치위원의 선발 및 역할 기능의 활력화에 더 바람직하지 않을까?
주민자치센터는 곳 주민자치위원이 운영하는 것이다. 그러기 위해 주민자치위원이 누가되며 그 지역에서 대표성을 가지고 주민자치를 실현하여 나가느냐는 곧 주민자치의 성패를 좌우한다 할 것이다.
이러한 현실을 고려하여 본 논문은 우리나라의 지방행정제도 중 행정의 최 일선인 읍·면·동의 정식 행정제도와 행정보조조직인 통ㆍ리 조직 그리고 읍·면·동에 설치 운영되고 있는 주민자치센터의 관계와 역할 특히 각제도의 이론적 접근을 통해 제도의 이해를 새롭게 하며, 실제운영상 문제점을 도출하고 이에 대한 발전방안을 제시하였다.
제1장에서는 연구의 목적과 방법 연구범위를 설정하였고, 제2장에서는 지방행정제도의 이해를 높이기 위하여 지방행정제도인 읍·면·동과 보조행정조직인 통ㆍ리장 제도의, 의의와 역할, 읍·면·동기능전환정책 및 행정조직의 변화, 주민자치센터의 의의와 역할, 설치 등에 대하여 이론적으로 고찰하였다. 이어서 제3장에서는 실태분석으로 지방행정조직과 주민자치센터, 외국의 주민자치사례, 주민자치위원과 통ㆍ리장과의 역할관계, 최 일선 행정조직인 읍·면·동과 주민자치센터의 관계, 역할, 문제점을 도출하였다. 제4장에서는 지방행정제도의 최 일선 행정조직인 읍·면·동제도의 발전방안에 대하여 행정의 효율성제고와 서비스기능의 강화차원에서 찾아보고, 주민자치센터의 발전방안을 찾아보고 주민자치센터를 실제 운영하는 주민자치위원과 통ㆍ리장과의 관계에 대하여 바람직한 발전방안을 제시하였다. 그리고 이러한 주민자치의 실현을 위하여 가장중요한 공동체회복운동과 공동체를 바탕으로 읍·면·동을 동네공동체로 만들어 나가고자 하는 읍·면·동과 동네공동체를 마지막으로 발전방안을 제시하였다.
결론적으로 본 논문은 지방행정제도의 최 일선인 읍·면·동과 보조행정조직인 통ㆍ리장, 그리고 읍·면·동에 새롭게 설치된 주민자치센터에 대하여 그 이론적 배경 및 운영실태 및 발전방안에 대하여 살펴봄 으로서, 읍·면·동 조직 및 관변조직 혹은 행정보조조직으로서의 통ㆍ리 조직 등 기존제도의 무조건적 부정은 새로운 제도의 정착에 결코 바람직하지 않으며, 주민자치센터 제도가 새로운 제도로서 정착하기 위 하여는 기존제도의 충분한 이해를 바탕으로 보다 더 나은 제도로 거듭날 수 있으며, 바람직한 방향으로 발전하여 나가는데 일조를 할 것으로 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = i
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 2
• 제2장 읍ㆍ면ㆍ동 지방행정제도의 이론적 고찰 = 3
• 제1절 지방행정조직과 주민자치센터 의의와 역할 = 3
• 1. 지방행정조직의 의의 = 3
• 2. 통ㆍ리장 제도 = 7
• 3. 주민자치센터의 의의와 역할ㆍ기능 = 13
• 제2절 지방행정조직과 주민자치센터 = 19
• 1. 읍ㆍ면ㆍ동 기능전환 추진 = 19
• 2. 지방행정조직의 변천 및 운영 = 20
• 3. 주민자치센터의 설치 및 운영원칙 = 25
• 제3장 읍ㆍ면ㆍ동 지방행정제도의 실태분석 = 29
• 제1절 지방행정조직과 주민자치센터의 관계 = 29
• 제2절 주민자치센터의 운영실태 = 34
• 1. 주민자치위원의 구성 및 운영 = 34
• 2. 우리나라의 주민자치조직 = 35
• 제3절 외국의 주민자치 사례 = 36
• 1. 일본 (정내회(町內會),자치회(自治會)) = 36
• 2. 독일 (뮌헨시의 시구위원회 = 도시말단 대의기구) = 37
• 3. 미국(네이보아후드 오가니제이숀(neighborhood organization) = 38
• 4. 영국(파리쉬 (Parish)) = 39
• 5. 중국 (거민위원회(居民委員會), 촌민위원회(村民委員會)) = 39
• 제4절 주민자치위원과 통ㆍ리장과의 역할관계 = 40
• 1. 민주적이고 대표성을 확보한 주민자치위원회 구성 및 운영 = 40
• 2. 주민자치위원과 통ㆍ리장과의 역할 관계 = 41
• 제5절 기능전환정책과 주민자치센터의 문제점 = 44
• 1. 기능전환정책의 문제점 = 44
• 2. 주민자치센터의 문제점 = 48
• 제4장 읍ㆍ면ㆍ동 지방행정제도의 발전방안 = 55
• 제1절 읍ㆍ면ㆍ동 기능전환 정책의 발전방안 = 55
• 1. 행정의 효율성 제고 = 55
• 2. 행정서비스기능의 강화 = 57
• 제2절 주민자치센터의 발전방안 = 59
• 1. 주민자치센터 운영 활성화 = 59
• 2. 지역공동체 활성화 = 60
• 3. 주민지도자 양성 = 61
• 4. 주민자치센터의 발전방안 = 63
• 제3절 주민자치위원과 통ㆍ리장의 관계 = 68
• 제4절 읍ㆍ면ㆍ동과 동네공동체 = 72
• 1. 주민자치와 공동체 회복운동 = 72
• 2. 읍ㆍ면ㆍ동과 동네공동체 = 73
• 제5장 결론 = 76
• 〔참고문헌〕 = 78
• 국문초록 = 81