예산심의과정에서의 국회 의결권의 한계에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 배경 및 목적
영국과 미국, 프랑스 등 서구 정치선진국에서 일어난 혁명, 즉 민주주의의 출발점은 국가가 재산권을 부당하게 침해했을 때 이에 맞선 국민의 저항에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 또한 이보다 앞서 영국의 마그나카르타와 명예혁명에서는 ‘대표 없이는 과세 없다’는 조세법률주의가 이미 확립된 것으로 진정한 민주주의는 재정민주주의에 기초한다고 볼 수 있다.
재정에 대한 중요한 원칙 규정은 법률이나 의회 규칙으로 규정할 경우 의회가 법률 제·개정이나 의회 규칙의 제·개정을 통해서 의회에 유리한 재정제도를 설계할 수 있고 한국처럼 여야의 대립과 이념적 대립이 심한 상황에서 법률이나 의회 규칙으로 재정제도를 규율하는 경우에는 국민을 위한 재정민주주의에도 반할 수 있기에 한국의 재정제도는 헌법에 의해 규율되어야 한다.
재정헌법에 대한 개헌논의는 예산법률주의로의 헌법개정의 타당성 검토, 예산편성권의 국회 이전의 타당성, 증액동의권의 존부, 재정준칙을 중심으로 활발한 개헌논의가 진행 중이고 이 보고서는 주로 국회의 예산심의권의 한계에 대해서 증액동의권의 존부, 재정 준칙, 준예산을 중심으로 검토를 하였다. 특히 기존의 국회 개헌특위 개정안들의 타당성 여부를 검토하고 이에 대한 대안을 검토하여 한국에 필요한 재정헌법 개정안을 도출하고자 하였다.
Ⅱ. 주요 내용
최근 10여년 동안 헌법개정 논의의 중심에는 국회의 권한을 강화하고자 하는 재정헌법 개헌논의가 있었다. 그 내용으로는 우리 예산제도 관련 예산법률주의로의 전환 논쟁에 대해서 본 보고서는 예산법률주의가 추구하는 재정민주주의와 재정의회주의적 관점에서 이 논쟁을 재검토하였고 예산편성권의 행정부가 현행대로 유지할지 아니면 국회로 이전할지 여부와 국회의 증액의결시 정부의 동의권의 유지 여부와 이를 폐지시 예산법률안의 부분거부권의 도입의 문제, 그리고 준예산과 국회의 예산심의권의 실질화 방안과 결산심사권의 강화, 재정준칙의 헌법 규범화 등을 연구하였다.
재정헌법 개정은 영국과 미국, 독일, 프랑스 등 확립된 재정민주주의에 기초하고 한국처럼 여야의 대립과 이념적 대립이 심한 상황에서 법률이나 의회 규칙이 아닌 헌법에 의해 규율되어야 하고 이러한 재정민주주의와 재정입헌주의적 관점에서 모든 재정헌법 개정사항을 접근하여야 한다.
국회에서 논의된 재정헌법개정의 핵심은 제왕적 대통령제를 통제하기 위하여 국회의 권한을 강화하고자 한다는 점이다. 그런데 이러한 논의가 모든 재정헌법 개정사항의 기준이 되는 재정민주주의와 재정입헌주의적 관점에서 타당하지를 검토하였다.
정부의 국회 증액의결 동의권은 예산안 내지 예산법률안은 국가전체적 측면에서 편성되기에 사후에 예산안 내지 예산법률안을 전부 거부 시에는 국가가 마비되기에 사전에 타당한 증액요청은 동의하고 부당한 증액의 경우에는 사전적 거부하는 권한이고 부당한 지역구 예산 끼워넣기와 이익단체에게 선심성 예산 신설증액을 방지하기 위하여 존치되어야 한다는 결론에 도달하였다.
그리고 증액동의권을 폐지하거나 유지하더라도 사후에 예산안 내지 예산법률안을 전부 거부 시에는 국가가 마비되기에 예산안이나 예산법률안의 부분거부권의 도입이 필요하고 미국과 대통령제의 비교법적인 검토를 통하여 도입의 필요성을 검토하였다.
그리고 준예산과 중앙정부와 지방정부의 재정조정제도의 헌법 규범화의 문제와 재정통제기관으로서의 감사원의 재정통제 권한의 문제와 국회의 예산심의권의 실질화 방안으로서 결산심사권의 강화, 재정준칙의 헌법 규범화 등을 연구하였다.
이러한 쟁점을 검토하기 위하여 일본과 미국, 프랑스, 독일 등과 남미의 대통령제의 나라의 재정제도를 검토하여 보았고 특히 한국의 대통령제의 경우에 모델로 언급되어지는 미국의 재정법적 검토와 역사적인 관점에서의 재정학적 검토를 다른 보고서와 달리 좀 더 집중적으로 검토하여 한국에 맞는 헌법 개정안과 시사점을 도출하였다.
Ⅲ. 기대효과
기존의 예산법률주의 분석을 단순한 법적 해석 문제에서 벗어나 민주주의와 의회주권이라는 규범적 차원으로 재정헌법론 분야에 깊이 있는 분석을 제공하고, 정부형태와 재정제도의 유기적 연관성을 체계적으로 검토함으로써, 헌법개정 시 정부형태와 재정제도를 통합적으로 논의하기 위한 토대를 마련하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Ⅰ. Background and Purpose of Research
The revolution that took place in politically developed Western countries(such as the United Kingdom, the United States, and France), in other words the beginning of democracy, can be seen as the people's resistance to the state's unjust infringement of property rights. Also in Magna Carta and Glorious Revolution, the tax legalism of ‘no taxation without representation’ has already been established, so true democracy can be seen as based on fiscal democracy.
If laws or parliamentary rules define important fiscal principles, the parliament can design a fiscal system that is advantageous to itself by revising them. If the fiscal system is regulated by laws or parliamentary rules in a situation where confrontations of opposing parties and ideologies are severe, as in Korea, it can also go against fiscal democracy for the people. Thus, the Korean fiscal system must be governed by the Constitution.
Discussions on amendments to the fiscal constitution are actively underway, focusing on the feasibility of revising the constitution to budget legalism and relocating the right to budget planning to the National Assembly, the existence of the right of administration to consent to increases, and fiscal rules of national debt. This research intends to review limitations of the National Assembly's budget deliberation right, focusing on the existence of the right of administration to consent to increases and the quasi-budget for fiscal rules of national debt. In particular, we intend to derive fiscal constitutional amendments necessary to Korea from reviewing the validity of the existing amendments proposed by the National Assembly's Special Committee on Constitutional Amendment and the following alternatives.
Ⅱ. Contents
At the center of the discussions on constitutional amendments over the past decade has been the discussion on the amendment of the fiscal constitution to strengthen the authority of the National Assembly. This research reexamined the debate on converting our budget system to the current budget legalism from the perspective of fiscal democracy and fiscal parliamentarism pursuing budget legalism. Furthermore, studies were conducted on whether the administration will continue to have the right to organize the budget or transfer it to the National Assembly, whether the government maintains the right to consent to the resolution of increase in the National Assembly, the introduction of partial veto of the budget bill when the government’s right to consent is abolished, and the realization of the quasi-budget and the National Assembly’s budget deliberation right, strengthening the right to review settlements, and standardizing the constitution of fiscal rules of national debt.
The revision of fiscal constitution is based on fiscal democracy established in the United Kingdom, the United States, Germany, and France. In a situation where the confrontation between opposing parties and ideologies is severe as in Korea, the constitution, not laws or parliamentary rules, should govern the fiscal system. All fiscal constitutional amendments must be approached from the perspective of fiscal democracy and fiscal constitutionalism.
The right of administration to consent to increases is the right to agree on or reject requests in advance for an increase in the budget or budget legislation prepared throughout the state affairs. It was concluded that the right should be preserved in order to prevent unfair regional budgets and the establishment or increase of the pork-barrel budget for interest groups.
In addition, even if the right of administration to consent to increases is abolished or maintained, the introduction of a partial veto right is necessary because if the entire budget or budget bill is rejected, the state will be paralyzed. In this regard, the necessity of introduction was confirmed through a comparative legal review of the US presidential system.
Furthermore, the quasi-budget, the constitutional standardization of the central and local governments’ fiscal adjustment system, the Board of Audit and Inspection’s fiscal control authority as a fiscal control body, strengthening the right to review settlements for the realization of the National Assembly’s budget deliberation right, and the constitutional standardization of fiscal rules of national debt were studied.
In order to review these issues, the fiscal systems of Japan, the United States, France, Germany, and South American presidential countries were analyzed. In particular, the review of the US fiscal law and the financial review from a historical perspective were conducted in more depth than other reports, since they are mentioned as models of the Korean presidential system. Through this, constitutional amendments and implications suitable for Korea were derived.
Ⅲ. Expected Effects
This study moves beyond treating the analysis of the principle of statutory authorization of the budget as a mere issue of legal interpretation. Instead, it provides an in-depth examination within the field of fiscal constitutional theory by situating the issue at the normative level of democracy and parliamentary sovereignty. Furthermore, by systematically reviewing the organic relationship between the form of government and the fiscal system, it lays the groundwork for an integrated discussion of governmental structure and fiscal institutions in the context of constitutional revision.

목차 (Table of Contents)

• 요 약 문 1
• Abstract 5
• 제1장
• 서 론 / 15
• 제1절 연구의 필요성 17
• 제2절 국회의장 산하 4차례의 개헌자문위원회안(2008년, 2014년, 2017년, 2023년) 검토 17
• 제3절 연구의 범위 20
• 1. 한국 20
• 2. 재정헌법상 사전적 증액동의 통제국가 20
• 3. 의회 자체적 규정에 의한 국가 - 영미법국가 21
• 4. 헌법상 사후적 통제국가 - 부분거부 내지 전부거부국가 21
• 제4절 한국의 재정헌법상의 국회의 예산심의제도의 개선책 검토 21
• 제5절 연구 추진방법 22
• 1. 문헌을 통한 연구방법 22
• 2. 관계 법령 조사‧분석 및 비교법적 분석 23
• 3. 전문가 의견 수렴 23
• 제6절 기대효과 23
• 제2장
• 의회의 예산심의의결권의 한계에 대한 비교법적 검토 / 25
• 제1절 의회의 예산심의의결권의 한계에 대한 유형 검토 27
• 1. 재정헌법상 사전적 증액동의 통제국가 27
• 2. 의회자체적 규정에 의한 국가 - 영미법국가 27
• 3. 헌법상 사후적 통제국가 – 부분거부 내지 전부거부국가 27
• 제2절 미국 연방의회의 예산 권한과 대통령의 견제권 28
• 1. 연방의회의 예산안에 대한 권한 28
• 2. 미국 대통령의 견제권: 예산법률안 거부권 30
• 3. 대통령의 항목별 거부권법 재입법 시도와 위스콘신주의 항목별 거부권 40
• 4. 미국 연방의회의 쪽지예산(earmark budget)과 항목별 거부권 44
• 5. 결론 50
• 제3절 프랑스의 예산심의권 비교검토 52
• 1. 문제 제기 52
• 2. 프랑스의 예산제도 53
• 3. 예산안 수정 절차 및 특징 78
• 4. 사회복지예산의 특징 91
• 5. 최근 재정을 둘러싼 프랑스 정국 불안정 원인 평가 103
• 6. 시사점 107
• 제4절 독일 국회의결권의 제한 검토 109
• 1. 서론 109
• 2. 독일 재정헌법 개관 110
• 3. 증액동의권 112
• 제5절 기타 OECD국가의 비교법적 검토 132
• 1. OECD 비교표 검토 132
• 2. 한국에의 시사점 136
• 제3장
• 재정준칙 / 139
• 제1절 재정준칙의 의의와 필요성 141
• 제2절 재정준칙의 유형과 주요국의 비교법적 검토 142
• 1. 독일 기본법의 국가부채 제한제도 - 독일의 재정준칙 : “재정 부담의 세대 간 정의 실현” 142
• 2. 오스트리아 147
• 3. 영국 147
• 4. 스웨덴 148
• 5. 미국 148
• 6. 프랑스 148
• 7. 한국의 발의안 149
• 제3절 2017년 개헌특위 개정안 검토 150
• 1. 다수의견 150
• 2. 소수의견 151
• 3. 소결 151
• 제4절 권력기관의 권한을 제한하려는 2024-2025년 자문위원들의 소수의견 검토 151
• 1. 제안배경 151
• 2. 재정준칙 151
• 제5절 소결 152
• 제4장
• 준예산 / 155
• 제1절 서론 157
• 제2절 우리나라 준예산규정의 변화 158
• 1. 제헌헌법시기 158
• 2. 제2공화국 시기(제3차 개헌) 159
• 3. 제3공화국(제5차 개헌)시기 이후 현재 160
• 제3절 외국의 임시예산 관련 입법례와 운용사례 162
• 1. 미 국 162
• 2. 영 국 164
• 3. 독 일 164
• 4. 프랑스 165
• 5. 일 본 166
• 제4절 현행 헌법상 준예산 및 법정처리시한에 대한 입법론적 검토 167
• 1. 현행규정(예산처리시한 및 준예산) 167
• 2. 헌법 개정 방향 168
• 제5장
• 헌법개정의 시사점 / 171
• 제1절 기존의 국회 헌법개정(안)과 국회 권한 강화의 문제점 173
• 1. 기존의 개헌론의 검토 173
• 2. 권력기관의 권한을 제한하려는 2024-2025년 국민의힘 추천 자문위원들의 소수의견 검토 177
• 3. 근대민주주의 초기의 권력분립론의 검토 178
• 4. 행정국가화 내지는 적극국가화에 따른 권력분립주의의 현대적 의의 180
• 5. 제왕적 의회(Imperial Congress)인지 여부 180
• 6. 소결 185
• 제2절 증액동의권의 존치여부 186
• 1. 문제의 소재 186
• 2. 증액동의권 규정의 입법취지 189
• 3. 비교헌법적 고찰 191
• 4. 증액동의권의 본질 192
• 5. 판단기준 194
• 6. 증액동의권의 존치논의 검토 197
• 7. 의회 예산수정권 견제 권한의 비교법적 검토(사전 및 사후 제한) 198
• 8. 소결 203
• 제3절 예산법률안(예산안)에 대한 대통령의 재의요구 내지는 거부권 행사 시 부분거부권의 도입여부 208
• 1. 문제의 소재 208
• 2. 기존 헌법개정안 검토 209
• 3. 실익 209
• 4. 의원내각제 국가의 검토 210
• 5. 증액동의 거부사유 내지는 예산법률안내지 예산안 거부권의 사유 검토 211
• 6. 대통령제 하에서의 재정권한의 국제비교 212
• 제4절 한국 헌법개정 시사점 214
• 참고문헌 217