대규모 도시개발사업 관련 법률의 위헌성에 관한 고찰

국문 초록 (Abstract)

일반적으로 대규모 개발사업은 지역의 경제발전․쾌적한 도시환경 조성 등을 이유로 공익을 지향한다고 인식하고 있다. 이러한 인식은 일면 타당한 측면도 있지만, 개인의 재산권을 박탈한 만큼 우월한 공공의 필요성이 있는가 하는 점은 재고되어야 한다.
우리 헌법은 제23조에서 재산권 존속보장을 원칙으로 하고 있음에도 불구하고 공익의 개념이 확대되면서 공공필요에 대한 범위가 다소 넓어진 경향이 있었다. 그리고 사회․경제적 상황이 그러한 현상을 용인하게 하였다. 따라서 공익을 위한 개발사업이라는 용어 자체에 대한 반문(反問)을 금기시하는 경향이 있었다. 그러나 1990년대 중반 이후에 사회기반시설에 대한 민간 투자가 허용되고, 이후 2000년대에는 경제․사회적 상황이 종전보다 고도로 개선․발전한 반면 공익 또는 공공필요성을 종전과 변함이 없거나 오히려 더욱 확대시키는 법률들이 제정되면서 이에 대한 자성의 목소리가 제기되었다. 더군다나 신자유주의의 영향으로 산업단지, 도시개발 등에 민간 자본 참여가 활발히 이루어지는 반면 국가 공권력 발동에 의한 재산권 박탈은 1970년대에 머물러 있는 모순된 행태, 즉 신자유주의를 주장하면서 재산권을 박탈할 수 있는 권리를 주장하는 모순된 행태에 대한 비판이 제기되었다. 안타깝게도 이러한 법률의 통제 역할을 하는 헌법재판소 역시 종전의 사고방식에 머물러 있는 모습을 보이고 있다.
본 연구는 우리가 처해 있는 경제․사회적 상황에 따라 공익과 공공필요의 개념이 변화하여야 한다는 인식 하에 개발사업과 관련한 공공필요에 대하여 고찰하고자 한다.
우선 헌법재판소가 입법 재량을 통제․심사할 때 명백성 통재, 상대적 타당성 통제 등을 적용할 수 있는데, 이제까지 헌법재판소는 공공필요에 대해 명백성 통제에 만족한 것으로 보이지만 현대 사회에서 공익과 그에 따른 공공필요는 예측 불가능의 범위가 아니기 때문에 명백성 통제보다 심화된 상대적 타당성 통제가 적절하다. 따라서 입법자는 활용 가능한 자료를 최대한 활용하여 재산권 박탈을 할 필요성이 있는지 등을 심도 있게 고려하여야 한다.
아울러 학설 및 헌법재판소의 공공필요에 대한 판단은 일률적이지 않지만 대체로 과잉금지의 원칙을 중심으로 하고 있다. 그러나 공공필요의 심사 기준은 존속보장의 취지를 반영한 구체적인 기준이 필요하다고 생각한다. 따라서 ① 목적의 공익성, ② 침해의 필요성, ③ 침해의 최소성, ④ 법익의 균형성, ⑤ 공익의 지속성 등으로 구체화하여 판단하는 것이 적절하다고 생각된다. 특히 공익의 지속성은 법률에 의해 민간 사업시행자에게 수용권을 부여할 때 반드시 요구되어야 한다.
공공필요에 대한 개념과 공익사업의 범위는 변화하기 마련이다. 다만 여기서 변화는 경제․사회의 발전으로 인하여 축소되는 방향으로 변화하여야 한다. 즉 자본주의의 핵심인 재산권 존속보장을 강조하는 방향으로 변화되어야 한다. 그런 측면에서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 공익사업의 범위 및 개별법에서 규정하고 있는 공익사업에 대한 재검토가 필요하다. 현재 경제상황으로 비춰보았을 때 무허가 주택이 난립하던 시절과는 주택에 대한 사회적․경제적 위치 및 인식이 많이 달라졌다. 또한 서울 등 대도시 인구를 수용하기 위한 신도시 개발의 필요성도 예전과는 정도의 차이가 존재한다. 따라서 예전과 달리 택지개발, 신도시 개발 등을 위한 공공필요성을 재검토 하여 관련 법률을 재정비 하여야 한다.
아울러 개별 법률에서 규정되고 있는 공공필요에 대한 추상적 규정들을 구체화 하여야 한다. 이에 「택지개발촉진법」, 「산업단지 및 개발에 관한 법률」, 「도시개발법」등에 규정되어 있는 공공의 필요 및 공용수용권 발동 요건, 민간에 의한 공용수용 및 공익의 지속성 등이 구체적으로 규정되어야 한다.