正祖의 御製統治文書 硏究

국문 초록 (Abstract)

본고에서는 정조가 국왕의 자리에 올라 統治를 목적으로 御製한 문서와 公文書 制度 개편을 중심으로 검토하여 정조가 재위 기간 중 국정 운영을 위해 지배의 장치로서 문서를 어떻게 활용하였는지 살펴보았다.

국왕이 지향한 국정 운영 이념이나 의지는 그 뜻을 담은 문서가 연쇄적으로 생성되고 전달됨으로써 조선 사회에 실현될 수 있었다. 국왕의 통치와 문서 사이 긴요한 관계에도 불구하고 지금까지 조선시대 국왕 통치의 특성을 파악하는 방법으로서 국왕의 문서에 대해 본격적으로 조명되지 않았다. 이에 정조가 국정 운영에 활용한 綸音, 傳敎, 諭書, 敦諭, 封書, 批答, 判付 7종 류의 御製文書에 대한 분석을 시도하였다.

Ⅱ장은 정조가 구축한 문서 체제에 대한 이해의 장이다. 조선시대 公文書 운영의 흐름에서 정조의 독특한 문서 운영 양상을 포착하였다. 조선의 공문서 운영 제도는 『經國大典』에 문서 행정과 문서 서식의 두 분야로 나뉘어 규정되었다. 조선의 국왕들은 이 문서 운영의 대원칙을 대체로 유지하였다. 정조대 편찬한 『大典通編』과 『典律通補』에서 문서 행정 규정이 추가되고 서식을 규정한 문서 종류도 두 배로 증가하였으나, 대부분 정조 이전의 역대 국왕 때 발생한 변화를 정조가 종합적으로 법전에 명시한 결과이다.

주목할 것은 정조가 추가한 문서 행정 관련 법조항이다. 자신이 신설한 奎 章閣에서 중앙과 지방 기관에 보내거나 받는 문서 종류를 규장각 아문 급보다 높여 특정하였다. 이미 정조는 지방에 대한 규장각의 직접적인 문서 운영이 가능하도록 명한 바 있어 규장각을 통해 기존 공문서 운영 체계에 변화를 도모하려한 정조의 의지가 반영된 조항으로 풀이된다.

정조는 문서에 관한 법제도 차원의 정비보다 수시로 지침을 내려 문서 체제 조정에 개입하는 방식을 선호하였다. 節目과 같은 시행 세칙 마련을 주문 하고 기관의 문서 운영 원칙을 官署志에 수록하여 제도화하는 작업이 잦았다. 또한 단호한 처벌을 통해서라도 국왕의 명령이 관원들에 의해 적합한 격식을 갖춘 문서로서 차질 없이 구현될 수 있는 문서 체제를 기대하였다. 정조는 국왕을 정점으로 한 체계적인 문서 행정 체제를 구축하는 것이 국가의 체모와 기강을 바로잡는 길이라 여겼다.

Ⅲ장에서는 정조가 문서 제도를 새로운 방식으로 구축해 가는 한편, 통치를 위해 각 수취자에게 지어 보낸 적합한 격의 御製文書에 대해 살펴보았 다. 관료 기관에 대해 직접적인 행정 행위를 유발시킨 문서로 傳敎와 判付 가 있다. 傳敎는 정조가 해당 수취자에게 전하고자 하는 명령·지시·고지·선포 등의 내용이 이행되도록 행정 조직의 수장으로서 명할 때 사용하였으며 判 付는 기관에서 올린 보고 문서에 대한 허가 여부를 승인할 때 사용하였다. 이들 문서에는 국왕의 명령 이후 제대로 문서화하여 발급하지 않을 경우 처벌되는 행정 강제력이 있었다.

한편 기관이 아닌 개별 신료나 백성에게 보낸 문서들은 국정 운영의 동반 자로서 신료를 우대하거나 백성의 의사까지도 수용하려는 君父로서 정조의 면모를 보여준다. 사직하려는 신하를 만류하기 위해 특별히 御製하여 보낸 諭書, 敦諭, 批答은 자신을 보필할 신하를 설득하기 위해 정성을 기울이는 군주의 모습을 보여준다. 綸音은 정조의 정책 방향이나 국정 운영 의지를 자신의 언어로 지어 해당 신료나 전국에 공표하는 데 사용하였다. 封書는 자신을 대신하여 각 지방의 백성들을 찾아가 慰撫하고 민정을 살피도록 御史에게 내린 문서이다. 기관의 보고 문서에 대한 응답을 判付로 하였듯 신료가 의견을 진달한 문서에 대해서는 批答으로 응하였는데 단순 가부를 승인하는 것이 아니라 신료 의견에 대한 국왕의 의견을 적극적으로 알려 주는 데 사용하였다.

정조가 백성에게는 특히 諺解綸音이나 문서 형태의 綸音을 대량으로 간행 하고 배포하여 민생에 대한 정책과 열의를 적극적으로 알리고 국정에 대한 지방민의 의견을 구하기도 하였다. 이에 부응하여 지방에서는 上疏로 다양한 의견을 개진하였고 정조는 그들에게 批答을 御製하여 보냈다. 관료 조직, 신료와 백성까지 각 구성원들과 직접적인 소통매체로서 御製文書를 적극 활용한 것이다.

신료나 백성에게 보낸 御製文書는 기관에 내린 문서와 달리 수취자가 국왕의 의지대로 시행해야 할 의무는 없었다. 정조의 의사에 반하여 신료가 사직 의사를 재차 피력하거나 수취자가 문서로 호응하지 않더라도 처벌이 따르지는 않았다. 일방적 명령이 아닌 설득용이나 포고용 성격을 가진 행정 강제력이 약한 이러한 문서를 정조가 골몰하여 직접 짓고 지속적으로 보낸 것은 신료를 禮로써 존중하고 국정 운영에 백성을 배제하지 않는 포용적인 정책 방향을 전한 메시지로서 이해할 수 있다.

Ⅳ장에서는 정조가 御製文書를 활용하기 위한 핵심 기구로서 운영한 奎章 閣에 대해 살펴보았다. 그동안 규장각은 문화교육기관으로서 주로 주목받아 왔는데, 규장각 업무 중에는 상시적으로 정조의 御製를 정리하는 일도 포함 되었다. 閣臣들은 諭書나 祭文 등을 代撰하였고, 綸音을 편찬하고 간행한뒤 ‘奎章之寶’를 날인하여 지방까지 반포하고 그 결과를 보고 받아 御製의 생산과 사후 관리에 규장각이 거점 기관으로서 작동하였다.

그 배경은 閣臣이 중앙의 고위 기관에서 직접 국왕에게 아뢰는 啓辭를 포함한 중앙기관에서 사용하는 행정 보고 문서는 물론 지방을 관할하는 監司 가 사용하는 狀啓까지 폭넓게 사용할 수 있었기 때문이다. 규장각의 閣臣은 告身과 敎書의 문서 서식을 섞어 정조가 새롭게 만든 閣臣敎旨를 받아 임명 되었고, 정조의 각종 우대를 받으며 주요 국책 사업을 주도적으로 맡아 수행 하였다. 閣僚들은 정조의 御製文書를 받아 각 지역으로 慰諭使나 暗行御史 로 파견되어 활동하였다. 정조는 抄啓文臣도 직접 선발하여 양성하였는데, 국왕의 국정 운영 방향을 숙지한 그들도 御製文書를 받아 御史로 파견되어 정조의 국정 의지를 실질적으로 구현시켰다.

Ⅴ장에서는 정조가 신설한 군사 조직 壯勇營에 적극적으로 활용한 어제문 서에 대해 살펴보았다. 1793년 壯勇內營과 壯勇外營으로 분리하고 水原府를 留守府로 승격시켰으며 같은 날 外營을 水原留守府에 주둔시켰다. 壯勇外使 는 水原留守가 겸임하게 하여 전혀 다른 성격의 두 조직이 한 사람에 의해 통솔되도록 하였다.

정조는 이후 傳敎를 내리고 관련 節目을 제정하게 하여 留守 임명 절차, 水原留守와 壯勇外使가 문서에 사용하는 인장, 壯勇內營과 外營이 주고받는 문서, 水原留守府와 대내외 부처 간 사용 문서, 水原留守가 중앙에 대해 보고할 때 사용하는 문서 등을 규정하였다. 내용에 따르면 수원부에서는 중앙에 狀啓로 보고하도록 하여 문서 체계상 지방의 監司 급에 해당하는 문서 행정을 할 수 있었다. 동시에 수원유수의 품계에 따라 중앙과 지방의 문서 체계 지형에서 壯勇外營의 위상에 변동이 가능할 수도 있었다.

壯勇外使를 임명할 때 정조가 직접 手決을 하고 ‘施命之寶’라는 御寶를 날인한 傳令을 사용하였다. 전례 없이 독특한 양식의 任命傳令으로서 閣臣 敎旨처럼 정조의 특별한 관심에서 생성된 임명 문서의 예라고 할 수 있다. 수원유수는 수원부의 행정 조직 장관이자 行宮整理使와 壯勇外使를 겸임하 였고, 지방 조직의 수장인 京畿道觀察使와 중앙의 핵심 아문인 備邊司 堂上 을 겸하여 京官職 업무도 수행하였다. 이러한 막강한 지위에 정조대부터 고종대까지도 규장각 閣臣을 역임한 인물을 상당수 임명하였다.

수원유수로서 정조에게 아뢰는 경우 巡營을 거치지 않고 狀啓를 올릴 수있는 권한이 있었고 국왕의 지시는 有旨로 발급받았다. 규정과 운영상 수원 유수의 문서 활동은 정조의 관심에도 불구하고 京官職이 아닌 外官職이 사용하는 문서였다. 반면 壯勇外使로서는 중앙 아문에서 사용하는 啓辭와 草 記와 같은 문서로 아뢰었고 정조는 諭書를 내렸는데 두 경우 모두 別諭로서 시행하도록 명하기도 하였다.

지금까지 정조의 국정운영 방식은 주로 朋黨政治, 蕩平政治 혹은 문예군 주나 학자군주 면모를 강조한 學問政治, 文化政治와 같은 개념에서 추상적 으로 이해되고 있다. 이번 연구를 통해 국왕의 통치에서 문서의 중요성이 환기되고 문서의 다양한 효력과 기능을 조명하는 연구가 지속되어 문서 자체에 대한 이해는 물론 국왕의 국정 운영 방식과 실질적인 양상을 이해하는데 기여할 수 있기 바란다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This paper studies Eoje(御製) written by King Jeongjo(正祖) of Joseon Dynasty. Despite the important relationship between the king’s rule and the documents, the king’s documents has not been analyzed in earnest. Thus, I focus on seven types of King’s Writing Imperial written by Jeongjo himself : Yuneum(綸音), Jeongyo(傳敎), Yuseo(諭書), Donyu(敦諭), Bongseo(封書), Bidap(批答), Panbu(判付).

First, I look at the document system that Jeong-jo had maintained. Jeongjo generally abided by the offical document regulations in the code used until the previous King. However, only the regulations related to the offical document used by the Kyujanggak(奎章閣) newly established by Jeongjo changed in the code. Based on the new document system, Jeongjo actively used King’s writing Imperial(御製文書) to operate the state. He sent Jeongyo and Panbu to the bureaucracy to show the king’s strictness as the head of administration. He also sent Yuneum, Yuseo, Donyu, Bongseo, and Bidap to the individual vassals and people.

Jeongjo actively used Kyujanggak to utilize King’s writing Imperial. When Jeongjo informed his idea to Kyujanggak, Kyujanggak made King’s writing Imperial and informed it to the public institution and local people. Jeongjo created a military organization called Jangyongyoung(壯勇營) in Suwon(水原). Jeongjo allowed Jangyong -young to use the documents which used by senior officials to report to him.

Eventually, Jeongjo ruled the kingdom based on the official document system and sent King’s writing Imperial to the bureaucracy, the vassal, and the people. This study shows that Jeongjo had sufficiently informed his opinions and accepted opinions of various members of society by using King’s writing Imperial. This is Jeongjo’s unique style of governance.