정부조직개편과 권력관계의 변화 : 노무현-이명박 정부의 중앙부처 간 권력관계 변화를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 초점

노무현 정부와 이명박 정부는 기본적으로 지향하는 정책기조에 차이가 있다. 노무현 정부는 김영삼･김대중 정부와 달리 ‘작은 정부’를 추구하지 않았으며, 외형적인 조직개편(하드웨어 변화)을 최소화하는 대신 정부의 기능을 재조정하거나 ‘일하는 방식’을 개선(소프트웨어 변화)하는 데 중점을 두었다. 그래서 소방방재청과 방위사업청을 신설하고 철도청을 공사화한 것을 빼면 큰 틀의 변화가 없었다(행정안전부, 2008). 프로그램 측면에서도 노무현 정부가 경제 또는 산업발전정책보다는 사회복지정책에 상대적으로 더 많은 방점을 두었다면, 이명박 정부는 사회복지정책보다는 경제 또는 산업정책에 더 많은 강조점을 두었다(박치성 외, 2011: 56). 이러한 정책기조상의 차이가 조직개편과 맞물려 정부부처들의 권력관계에 어떠한 영향을 미쳤는가를 살펴보고자 하는 것이 본 연구의 기본적인 초점이다.

2. 정부부처의 기능별 분류

중앙부처 기능 분류와 관련된 이론적인 연구는 송하중(1993)과 유홍림 외(2006)를 대표적으로 꼽을 수 있는데, 이에 따르면 중앙부처 기능을 완벽하게 배타적으로 나누기는 어렵지만 큰 틀에서 국가관리, 사회문화, 산업경제 기능으로 분류하는 데는 큰 이견이 없고, 이명박 정부의 정부조직개편을 기존 질서의 변화라는 관점에서 분석하고자 하는 본 연구의 성격상, 이러한 분류가 적합한 측면이 있다. 특히, 이명박 정부의 정책기조를 반영하는 산업경제기능을 하나의 큰 카테고리로 분류할 수 있다는 점은 큰 장점이다. 박치성 외(2011)에 따르면, 국가관리기능을 담당하는 부처들은 대부분 이전 정권과 같이 현상유지된 반면, 산업경제기능을 담당하는 부처들은 절반(50%)이 확대개편되었다. 이는 확대개편된 10개의 부처 중 절반에 해당한다. 특히, 이명박 정부의 중점정책과 밀접한 관련이 있는 국토해양부, 지식경제부, 기획재정부 등이 확대개편된 것이 눈에 띈다(박치성 외, 2011: 57-58).

3. 가설 설정 및 연구 분석틀

Dunleavy(1991)의 관청형성 모형에 따르면, 정부 관료들은 자신들의 이익을 최대화하는 수단으로서 자신들이 소속되어 있는 부처의 업무영역을 가능한 한 최대화하여 부처의 영향력을 확대하려고 한다. 이런 의미에서 행정수반의 강력한 의지에 따른 정부조직개편은 관료들에게 어쩌면 하나의 기회가 될 수 있다. 조직개편에 따라 자신들의 업무영역과 영향력이 확대되면, 이를 다른 부처들과의 관계에서 확인하려는 경향을 가질 것이다. 예컨대, A부처가 B부처의 업무영역을 이관 받아 그 기능을 확대하였다는 것은, 과거에 이러한(또는 이와 비슷한) 업무와 연계되어 있던 C부처와의 새로운 업무협조관계를 추가하여 얹는 것을 의미한다. 따라서 A부처는 확대개편 이전보다 다른 부처들과의 관계를 더 확대하고 영향력을 확대한 것이라고 간주할 수 있다. 축소개편의 경우에는 그 반대의 결과가 나타날 것이다. 이 점에 착안하여 다음과 같은 가설을 제시한다.

가설1. 정부조직개편에 따라 업무가 확대(또는 축소) 개편된 부처는, 개편 전과 비교하여 권력의 크기가 상대적으로 더 커졌을(작아졌을) 것이다.

한편, 단순히 조직개편에만 초점을 맞추는 것을 넘어 조직개편에 있어 이명박 정부가 갖는 맥락성을 고려하기 위해 본 연구에서는 이명박 정부의 중점시책 혹은 국정과제와 관련이 깊은 부처들이 조직개편 이후 권력관계에 어떤 변화가 생겼는지 분석하고자 한다. 이명박 정부의 국정운영기조는 노무현 정부와 달리 경제정책 및 산업발전정책에 더 큰 비중을 두고 있다고 보아 다음과 같은 가설도 함께 제시한다.

가설2. 이명박 정부의 중점정책(경제 및 산업발전정책)에 해당하는 기능을 담당하는 부처들은 여타 기능을 담당하는 부처들보다 조직개편 이후 권력의 크기가 상대적으로 더 커졌을 것이다.

4. 연구설계 및 분석틀

측정은 두 가지 방법에 의하고자 한다. 하나는 권력지수 변화 분석이고, 다른 하나는 고위공무원 인식조사이다. 전자는 확대(축소) 개편된 부처의 권력관계 변화를 권력지수를 통해 분석하려는 것이고, 후자는 주요정책 수행부처의 권력관계 변화를 전문가 인식조사를 통해 분석하려는 것이다. 또한 양자는 수렴타당도 검정으로 상호 비교될 것이다. 연구계획서의 <그림 1>은 이러한 연구 분석틀을 보여준다.

5. 분석대상

본 연구는 노무현 정부와 이명박 정부의 86개 중앙행정기관을 분석대상으로 삼고자 한다. 이는 대통령실과 국무총리실을 제외한 차관급 이상의 모든 부, 처, 원, 위원회로서 정규공무원 100명 이하의 기관이나 한시조직 등을 제외한 사실상의 전 부처를 망라한 것이다.