부산시 도심재개발의 활성화 방안에 관한 연구 : 연계프로그램 적용을 중심으로 = (A) study on the regeneration strategies of urban renewal in Busan : focused on the application of the linkage program

국문 초록 (Abstract)

부산시의 도심은 쇠퇴화 현상이 심각함에도 불구하고 도심재개발 사업은 매우 부진한 상태에 있다. 이에 따라 사회적 비용의 외부화 등과 같은 문제가 심화되어 가고 있어 도심재개발의 활성화가 시급한 실정이다. 따라서 이 연구는 부산시 도심의 쇠퇴화 현상, 도심재개발 사업의 추진현황 및 문제점 등에 대한 분석과 함께 부산시 도심재개발사업에 대한 연계프로그램(linkage program)의 적용 가능성을 분석하여 도시재개발의 활성화 방안을 모색하는데 목적을 두고 있다. 이 연구는 첫째, 부산시의 도시발전과 쇠퇴화가 선진 외국의 대도시나 서울시와는 어떠한 차이가 있는가? 둘째, 부산시 도심재개발사업이 매우 부진한 원인과 문제점은 무엇인가? 셋째, 부산시 도심재개발사업의 추진 방식의 문제점과 이를 해결하기 위한 방안으로서 연계프로 그램 방식의 적용 가능성, 기대효과 및 시사점은 무엇인가? 넷째, 부산시 도심재개발사업의 추진과정에서 공공부문의 역할 등에 대하여 역점을 두고 고찰한다.
이 연구는 먼저 부산시 도심의 여건과 쇠퇴현상을 진단하고, 도심재개발사업의 특성을 분석하였고, 이를 토대로 도심재개발사업에 대한 연계프로그램의 적용 가능성을 부산시 중구의 3개 도심재개발 구역(광복동, 국제시장, 중앙동)을 대상으로 분석하였다. 그리고 영국, 미국 등 외국 대도시의 도심재개발사업에서 연계프로그램의 적용 사례에 대한 분석을 통하여 부산시 도심재개발의 활성화 방안에 대한 정책적 시사점을 제시하였다.
부산시 도심의 여건과 쇠퇴현상을 보면 인구측면의 경우 상주인구의 감소 및 노령화와 함께 전입인구와 교통인구의 지속감소 현상이 나타나고 있다. 사회·경제적 측면에서는 산업이전과 고용인구 감소현상, 이를테면 도소매업과 음식숙박업 등의 사업체 수와 종사자 수의 감소와 상권의 침체가 가속화되는 양상을 보이고 있다. 물리·환경적 측면에서는 대지 규모가 매우 영세하고 부정형 과소 필지가 많으며, 건물층수 및 크기, 형태, 외관 등이 단조롭고, 용적률이 낮아 토지이용의 효율이 낮다. 특히 재개발대상구역은 건축물의 불량화에 따른 물리적 쇠퇴현상이 뚜렷하게 나타나고 있다.
이러한 부산시 도심의 심각한 쇠퇴화와 공동화 현상에도 불구하고 도심재개발사업은 1980년에 재개발구역이 지정될 정도로 늦게 시작되었다. 사업시행은 지난 20년 동안 온천동구역 1개 지구 사업의 완료에 그칠 정도로 부진을 나타내었다. 부산광역시는 2001년 1월에 도시재개발기본계획을 수립하여 총 31개의 도심재개발 구역(면적 4,089㎢)을 선정하였다. 그러나 부산시의 도심재개발사업은 주민간의 복잡한 이해관계, 재원문제, 재개발방식과 제도, 부산시 정책 등의 문제점을 안고 있어 이에 대한 개선이 없는 한 향후 도심재개발사업의 활성화는 기대하기 어려운 실정이다.
이 연구는 부산시의 대표적인 도심지역인 중구의 3개 도심재개발 구역(국제시장구역, 광복동구역, 중앙1구역)을 중심으로 연계프로그램의 적용가능성을 분석하였다. 분석결과에 의하면 부산시의 도심재개발사업은 복합용도개발을 통한 연계프로그램을 적용할 경우 경제성이 있을 뿐만 아니라 도심활성화가 충분히 가능하고, 연계프로그램에 의한 연계부담금을 활용하면 도심의 문제(도로망 협소에 의한 교통혼잡, 보행공간 및 오픈스페이스의 부족, 주차난 등)를 해결할 수 있는 것으로 나타나고 있다.
그리고 부산시 도심의 쇠퇴현상과 도심재개발에서 나타난 문제점 및 연계프로그램의 적용가능성 분석결과 등을 감안할 때 부산시의 도심재개발의 활성화를 위한 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 재개발방식의 전환과 재개발사업의 효율적인 추진체제를 구축할 필요가 있다 부산시 도심재개발사업이 지연되고 있는 이유는 재개발을 둘러 싼 권리관계가 복잡하게 읽혀 있어서 이를 조정하기가 어렵고, 막대한 비용을 조달하기 어려운 점이다. 민간주도의 방식만으로는 침체상태에 있는 부산의 도심재개발을 촉진시킬 수가 없다. 도시재개발을 둘러싼 복잡한 권리관계를 조정하고, 이해당사자들간의 갈등을 해소하기 위해서는 공공주도 파트너십으로 부산시가 도심재개발사업에 적극적으로 참여할 필요가 있다. 그리고 재개발사업의 효율적 추진체제의 구축, 즉 조합 설립의 완화, 재개발 전문 컨설팅에 업무의 전반적인 사항을 위임 추진, 사업주체에게 적정한 토지 소유자, 건물 소유자의 동의를 얻는 경우는 합리적인 평가기준을 통한 강제수용권을 인정 등이 필요하다.
둘째, 도심의 복합용도개발과 연계프로그램의 적극적 활용이 요청 된다. 부산시 도심은 토지이용상 대부분 4층 이하의 저밀도이고, 입체적 토지이용을 간과함으로써 도시전체의 토지이용과 공간구조의 위계 관계에 문제를 야기하고 있다. 지가가 가장 높은 도심은 지나치게 저밀도로 이용하여 토지자원의 비효을적 이용 뿐만아니라 도심의 기능을 상실케하는 결과를 초래하였다. 따라서 도심재개발사업에서는 입체적 관점에서 토지이용의 고도화를 도모하고, 기존의 상업 및 업무기능 위주에서 주거기능도 함께 포함하는 복합용도개발과 함께 도심재개발사업에 대한 연계프로그램의 적극적 활용이 필요하다.
셋째, 도심재개발 재원의 확보와 기금의 운영 개선이 필요하다. 도심재개발사업의 추진에 있어서 개발에 필요한 재원을 확보하는 것은 매우 중요하다. 특히 부산시 도심재개발사업이 부진했던 주된 이유가 소요 재원 조달이 곤란한데서 비롯되었기 때문에 재개발의 활성화를 위해서는 무엇보다 재원조달의 수단에 중점을 둘 필요가 있다.
넷째, 부산시의 도시재개발 계획 및 정책에 대한 재고가 필요하다. 부산시의 기존 도심 재개발은 주로 물리적 규제에 치중하고 있고 규제위주의 소극적 내지는 "자유방임적" 정책이었다. 따라서 부산시 도심재개발의 활성화를 위해서는 기존의 규제위주의 소극적 방식에서 벗어나 실천 가능한 수단을 적극적으로 강구하는 정책의 전환이 요청 된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Though the decline of urban core in Busan is serious, urban renewal projects have not shown much progress. Hereupon, as problems like the externalization of social expenses deepen, the regeneration strategies of urban renewal has become an urgent task. Thus, this study aimed to examine regeneration strategies by analyzing the situation of urban decline, the progress and problem of urban renewal projects, and the application feasibility of linkage programs. In particular, this study was conducted with the focus on the following facts. First, how different are the urban renewal projects of Busan from those of major cities in the developed countries or that of Seoul? Second, what are the causes and problems of the poor progress of urban renewal projects in Busan? Third, what are the problems in the promotion method of the urban renewal projects, the application feasibility of linkage programs as a solution to the problems, the expected effects, and the implied points? Fourth, what are the roles of the public sector in the promotion process of the urban renewal projects?
This study first diagnosed the conditions of the urban core and the situation of urban decline, analyzed the characteristics of the urban renewal projects, and based upon these results, the application feasibility of linkage programs was examined with the three areas(Kwangbok-dong, Kukje Market, Chungang-dong) for urban renewal in Chung-gu as the subject. The implications of the regeneration strategies for the policy were suggested by analyzing the cases of such foreign countries as England and America where the linkage programs were applied.
As for the current situations of the urban core and urban decline, in the aspect of population, the decrease of the settled population and the increase of the aged population were identified and the constant reduction in the moving-in population and transportation population was observed. In the social and economic aspect, the transfer of industries and the population of the employees have declined. In other words, the number of the establishments such as wholesalers, retailers, restaurants and accommodations and the number of the employees working for those establishments have been decreasing and the stagnation of the commercial power have progressed rapidly. In the physical and environmental aspect, the size of lots is small and a lot of the indeterminate forms of too little lots were found. The efficiency of the land is low because of low-story and small-size buildings, monotonous shapes and appearance of buildings and low land capacity. The physical deterioration caused by the defects of buildings was evident, especially in the renewal areas.
Despite these serious conditions of urban decline and urban emptiness, the renewal project started as late as the 1980s when the areas for renewal were designated. The progress of the project was so slow that just one area of Onchon-dong was completed for the period of 20 years. Busan metropolitan city established the urban renewal master plan in January, 2001 and designated the total of 31 areas(size 4,089㎢) as candidates for the project. However, this project in Busan has its limitation without major improvements for the problems because of such situations as complicated relationship between residents, financial resources, the method and system of the project, and the problem involving the urban policies.
In this study, the application feasibility of the linkage program was examined with 3 renewal areas(Kukje Market area, Kwangbok-dong area, Chungang 1 area) as the subject. According to the results of the study, with the application of the linkage program involving the mixed-use development, the renewal projects of the urban core have economical efficiency, make the regeneration of the urban core possible, and other problems of urban core(traffic congestion due to the narrow road network, the lack of pedestrians' space and open space, parking problems) can be solved with the help of the linkage share. The improvement in the areas that follow is required for the future regeneration of the urban renewal projects. First, the change in the plans and policies of urban renewal plan in Busan is necessary. The existing renewal projects have been focused on the physical restrictions mainly and they were passive or "laissez-faire" policies. Therefore, for the regeneration of the renewal projects, it is imperative that the passive restriction-centered policy should be changed to an active policy made up of practical measures.
Second, the mixed-use development of the urban core and the linkage program need to be actively applied. The urban core in Busan has low density in the aspect of land use with most of the buildings less than four floors and the problems related to the overall use of land and space structure have arisen because of the negligence in the intensive use of land. With the low-density use of the costly urban core, it has caused not just inefficient use of land resources, but also the loss of the functions of the urban core. Thus, in the renewal projects, the intensive use of land should be studied and mixed-use development containing the residential function added to the existing commercial and working functions need to be pursued with the active application of the linkage program.
Third, the financial resources for urban renewal should be secured and the operation of the fund needs to be improved. When promoting the urban renewal projects, securing the necessary fund is crucial. Especially because the main reason for the poor progress of renewal projects in Busan lies in the financial problem, the means to secure the financial resources need to be focused on for the regeneration of the projects.
Fourth, the efficient construction of the promotion system is necessary for the efficient implementation of the renewal projects. The reason for the delay of the renewal projects is that it is difficult to coordinate the complicated relationship concerning the interests surrounding renewal projects and to provide immense expenses needed for the projects. The current private sector-centered method of operations cannot stimulate the urban renewal in Busan. The city needs to actively participate in urban renewal with the partnership led by the public sector in order to coordinate the complex relationship stemming from urban renewal and resolve the conflicts between the interested parties.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 4
• 제2장 도심재개발과 연계프로그램에 관한 이론적 배경 = 8
• 제1절 도시의 발전과 재개발에 관한 이론 = 8
• 1. 도시발전이론 = 8
• 2. 도시재개발과 활성화 이론 = 12
• 3. 도심의 의의와 특성 = 16
• 제2절 도심재개발의 활성화에 관한 선행연구 = 19
• 1. 선진국의 도시활성화 정책과 연구 = 19
• 2. 도심재개발의 활성화에 관한 선행연구 = 22
• 제3절 도심재개발을 위한 연계프로그램의 개념과 도입 배경 = 24
• 1. 연계프로그램의 개념 = 24
• 2. 연계프로그램의 도입 배경 = 26
• 3. 연계프로그램의 주요 쟁점 = 27
• 제3장 부산시 도심의 쇠퇴현상과 재개발사업의 실태분석 = 30
• 제1절 부산시 도심의 쇠퇴현상분석 = 30
• 1. 조사분석 개요 = 30
• 2. 도심의 쇠퇴현상분석 = 32
• 제2절 부산시 도심재개발사업의 실태분석 = 46
• 1. 도심재개발사업의 변천 = 46
• 2. 도심재개발사업의 추진현황과 문제점 = 49
• 제3절 도심재개발기금제도와 운영실태 = 57
• 1. 도시재개발기금의 개요 = 57
• 2. 부산시 도시재개발기금의 내역 = 58
• 3. 도심재개발사업에 대한 대출융자금 지원 실태 = 61
• 제4장 부산시 도심재개발의 연계프로그램 적용가능성 분석과 시사점 = 63
• 제1절 선진국의 도심재개발을 위한 연계프로그램의 적용사례 = 63
• 1. 영국의 런던 = 63
• 2. 미국의 보스턴과 샌프란시스코 = 66
• 3. 일본의 도쿄 = 72
• 4. 선진국 사례의 시사점 = 74
• 제2절 부산시 도심재개발을 위한 연계프로그램의 적용가능성 분석 = 75
• 1. 연계프로그램 적용구역의 유형과 현황 = 75
• 2. 연계프로그램 적용구역의 특징과 고려점 = 80
• 3. 연계프로그램 적용가능성의 분석과 기대효과 = 89
• 제3절 연계프로그램을 통한 부산시 도심재개발의 정책적 시사점 = 100
• 1. 재개발 방식의 전환과 효율적 추진체제의 구축 = 101
• 2. 도심의 복합용도개발과 연계프로그램의 적극적 활용 = 108
• 3. 도심재개발 재원의 확보와 기금의 운영 개선 = 115
• 4. 도시재개발 계획 및 정책의 재고 = 120
• 제5장 결론 = 123
• 참고문헌 = 129
• 부록 = 135