Punctuated-equilibrium theory를 통해서 본 정책변동 연구 : 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 사례를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

One of the election pledges of President Lee Myung-bak, the korea grand canal project, was hot issue in his candidate's times. After he was elected a president, it was a much discussed issue in korean society. Due to holding many candlelight vigils against the negotiations on Korean beef Market opening, President Lee decided to abandon these projects. However, the political environment in korea was stable and got better, Lee Myung-bak’s administration changed his direction into the Four-River Restoration Project insead of discarding the Korea Grand Canal. Moreover, Lee's administration has been pushing the Four-River Restoration Project in spite of the heated debates.
Therefore, the policy is not fixed but always changeable and there is a change of process in the specific policy. For example, the policy was decided the Korea Grand Canal by Lee Myung-bak’s administration and then, there was a change of policy into the Four-River Restoration Project from the Korea Grand Canal project, but its project is under the change of policy.
The purpose of this study is that first, the study considers what are factors of the change in policy about the Four-River Restoration Project and the dynamic processes for this change. Second, The study intends to find characters concerning the change of policy about the Korea Grand Canal Project and the Four-River Restoration Project. Third, This study gets desirable settlements for the Four-River Restoration Project.
To study and consider the change and process of policy about the Korea Grand Canal Project and the Four-River Restoration Project, the study settled Punctuated-Equilibrium Theory.
The writer investigated the frequency of use about specific key words from articles in newspapers from October, 2006 to March, 2010. Through investigating this frequency of use, the writer chose the issue of policy to become a Punctuated period instead of Equilibrium. This chosen period is eight stages and the writer analyzed the change of policy on the basis of eight stages. In order to analyze the cause of occurring punctuated and equilibrium in policy, this study designates system, public opinion, contexts, actors and the exterior environments as it's standards.
After analyzing, the Korea Grand Canal Project and the Four-River Restoration Project show eight stages : the equilibrium period (The primary stage of policy agenda) → the weak equilibrium period after punctuated period(the pushing stage of policy) → the strong punctuated period(the abandonment stage of policy) → equilibrium period (the transition stage of policy)→ the punctuated period(the restarting stage of policy) → the equilibrium period(the formation stage of policy amendments) → the weak equilibrium period(the settlement stage of policy amendments) → the weakest equilibrium period(the stage of policy implementation).
Especially, three stages for punctuated period(the change of policy) are the pushing stage of policy, the abandonment stage of policy and the restarting stage of policy. In this first pushing stage of policy, the punctuated period appears because of condition of changes in government in 2002 through the president election, President Lee Myung-bak and his surroundings, and the policy level of context. In second punctuated period, the cause is the disputable level of context, the level of policy, public opinion and Interactions of actors against leading actor. Furthermore, the big cause is the exterior environment factor such as many candlelight vigils against the negotiations on Korean beef Market opening. Third is the restarting stage of policy and the cause is the political level of context, the policy level, system level, and President Lee Myung-bak and his surroundings after abandoning the Korea Grand Canal.
Through results of analysis, at first, Punctuated-Equilibrium Theory shows the change of policy as well as the normative theory as an useful frame addressing the Korea Grand Canal Project and the Four-River Restoration Project. The biggest meaning is that the study classifies stages according to the punctuated periods in issue of policy and analyzes totally the change of process in policy by studying causes of equilibrium and punctuated periods on stages. Hence, the study analyzes whether these factors are equilibrium factors or punctuated factors and shows effects on equilibrium and punctuated through changes of process in policy.

국문 초록 (Abstract)

이명박 대통령의 공약 사항 중 하나인 대운하 사업은 후보시절부터 논란이 되었으며, 이명박 대통령 취임 후 본격적으로 추진하면서 사회적 이슈로 떠올랐다. 결국 쇠고기 협상으로 촉발된 대규모 촛불 시위로 인한 거센 반대로 인하여, 이명박 대통령은 사업 포기를 선언하였다. 그러나 정치 환경이 안정화 되면서, 이명박 정부는 한반도 대운하 사업을 파기하는 대신 4대강 살리기 사업으로 방향을 전환했다. 4대강 살리기 사업은 뜨거운 논란 속에서, 현재 추진 중에 있다. 이렇듯 정책은 고정되어 있는 것이 아니라 항상 변화하고 정책 변동은 특정 정책이 결정됨과 동시에 일어나는 현상으로 한반도 대운하 사업에 대한 논의되었고, 또한 지금도 4대강 살리기 사업에서 계속되는 변동의 과정에 있다.
본 연구의 목적은 첫째, 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 정책이슈 변화와 이러한 변화를 가져오는 요인은 무엇이며 그 과정은 어떠한지에 대한 고찰을 통하여 정책변동의 역동적인 과정을 살펴본고, 둘째, 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 정책 변동에 있어서의 특징을 밝혀내며, 셋째, 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 정책의 변동에 대한 고찰을 통하여 바람직한 정책방향 정립을 위한 시사점을 얻는데 있다. 한반도 대운하 사업과 4대강 사업과 같이 점진적인 정책 변동과 특정 사건이나 위기의 발생과 같은 급격한 정책 환경의 변화로 인해 갑작스런 정책변화가 이루어지는 경우를 포괄적으로 설명해 주기 때문에 본 연구에서는 정책변동과정을 분석하기 위하여 Punctuated-Equilibrium Theory를 설정하였다. 이를 토대로 우선 2006년 10월부터, 논란이 지속되고 있는 2010년 3월까지로 신문기사를 특정 키워드 중심으로 모아 시기별 빈도를 알아보았으며, 이러한 시기별 빈도를 통하여 정책이슈가 균형보다는 단절을 이루는 시기를 선정하였다. 이렇게 선정된 시기는 총 8 시기이며, 이 선정된 시기를 토대로 하여 정책 변화를 분석하였다. 구체적으로 시기적으로 발생하는 정책의 균형과 단절을 발생시키는 원인을 분석하기 위하여 제도, 여론, Contexts, Actor, 그리고 외부적 환경을 기준으로 삼았다.
분석결과, 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 총 8 개의 시기가 균형(초기 의제화 단계) → 단절 후 약한 균형(정책 추진 단계) → 강한 단절(정책 포기 단계) → 균형(정책 과도기 단계) → 단절(정책 재추진 단계) → 균형(수정 정책 형성 단계) → 약한 균형(수정 정책 확정 단계) → 매우 약한 균형(정책 집행 단계)의 모습으로 정책이 변화 하였다. 특히 단절(정책변동)이 일어나는 3개의 시기는 정책 추진 단계, 정책 포기 단계, 정책 재추진 단계이며, 첫 번째 정책 추진 단계에서는 2002년 대선을 통한 정권 교체 상황, 그리고 대선으로 당선된 이명박 대통령과 그 주변 Actor, Context의 정책적 차원이 단절을 이끌어 냈음을 알 수 있다. 두 번째 정책 포기 단계에서는 Context의 문제적인 차원, 정책적인 차원, 여론, 그리고 Leading Actor의 반대하는 Actor들의 상호작용이며 특히 쇠고기 협상으로 촉발된 촛불 집회와 같은 외부적 사건이 가장 큰 단절 요인이다. 세 번째는 정책 재추진 단계이며, 한반도 대운하 사업 포기 이후 안정화된 Context의 정치적인 차원과 정책 적인 차원, 제도적, Actor(이명박 정부)의 측면이 크다.
이러한 분석 결과를 통한 시사점으로 Punctuated-Equilibrium Theory(단절균형이론)는 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 변동을 설명하는 유용한 틀로서 규범적 이론이 아니라 현실에서 정책이 변화하는 과정을 보여준다. 정책 이슈의 단절을 통하여 시기를 나누어 볼 수 있으며, 시기마다 정책에 균형을 이루는 요인과 단절을 이루는 요인을 분석함으로 인해서 정책의 변동 과정을 종합적으로 분석할 수 있게 해준다는데 가장 큰 의의가 있다고 할 수 있다. 시기별로 이미지화 하여 볼 수 있을 뿐 정책의 변동의 원인이 구체적으로 어떠한 것인지 알 수 있고, 반대로 변동이 일어나지 않는 상황에서도 어떠한 요인이 균형에 영향을 끼치는 지 알 수 있었다. 시기별로 Actor와 Context의 정치, 문제, 정책 상황, 그리고 여론과 외부 사건, 제도와 같은 요인들을 분석함으로서, 이 요인들이 균형 요인인지, 단절 요인인지 분석할 수 있었으며, 결과적으로 정책 변동 결과에 균형에 또는 단절에 영향을 끼쳤는지 알 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2절 연구의 범위와 방법 5
• 1 사례선정 5
• 2 연구의 범위와 방법 6
• 제 2 장 연구의 분석틀을 위한 이론적 배경 8
• 제 1절 정책과 정책변동 8
• 1. 정책의 개념과 정책 이슈 8
• 2. 정책변동의 개념 9
• 3. 정책변동의 유형 10
• 4. 정책변동의 패턴 14
• 1) 점증적인 정책변동 14
• 2) 급격한 정책변동 15
• 5. 정책변동과 관련한 연구 이론 15
• 1) Punctuated-Equilibrium Theory(단절균형이론) 16
• (1) 단절균형이론의 등장배경 16
• (2) 단절균형이론의 개념 17
• (3) 공공정책에서 단절균형이론 18
• (4) 미국과 그 외 국가의 예산에서의 단절 평행이론 19
• 2) 그 외 다양한 이론들 21
• 제 2절 선행연구 고찰 24
• 제 3절 연구 설계 및 분석의 틀 32
• 제 3 장 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업에 관한 이론적 배경 35
• 제 1절 한반도 대운하 사업 35
• 1. 한반도 대운하 사업 배경 35
• 2. 대운하 사업 계획 36
• 3. 한반도 대운하의 쟁점 38
• 4. 한반도 대운하 사업 추진일지 39
• 제 2절 4대강 살리기 사업 41
• 1. 4대강 살리기 사업 추진 과정 41
• 2. 4대강 살리기 사업의 주요 내용 41
• 3. 4대강 살리기 사업의 쟁점 43
• 4. 4대강 살리기 사업과 대운하 사업과의 유사성과 논란 43
• 5. 4대강 살리기 사업 추진일지 45
• 제 4 장 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 정책 변동 분석 46
• 제 1절 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 기사 분석 46
• 제 2절 한반도 대운하 사업과 4대강 살리기 사업의 정책 변화 흐름 분석 (단절과 균형요인 분석을 중심으로) 51
• 1. 초기 의제화 단계(2007년 5월~6월) 51
• 1) 전개 과정 51
• 2) 정책 변동 분석 53
• (1) 단절 요인 55
• (2) 균형 요인 55
• (3) 분석 결과 - 균형 상태 57
• 2. 정책 추진 단계(2008년 1월 ~ 2월) 59
• 1) 전개 과정 59
• 2) 정책 변동 분석 61
• (1) 단절요인 63
• (2) 균형 요인 65
• (3) 정책 변동의 결과 - 단절 후 약한 균형 65
• 3. 정책 포기 단계(2008년 3월~6월) 68
• 1) 전개 과정 68
• 2) 정책 변동 분석 71
• (1) 단절요인 72
• (2) 균형 요인 74
• (3) 정책 변동의 결과 - 강한 단절 74
• 4. 정책 과도기 단계(2008년 6월~11월) 76
• 5. 정책 재추진 단계(2008년 12월) 77
• 1) 전개 과정 77
• 2) 정책 변동 분석 79
• (1) 단절요인 80
• (2) 균형 요인 81
• (3) 정책 변동의 결과 - 단절 82
• 6. 수정 정책 형성 단계(2009년 4월) 85
• 1) 전개 과정 85
• 2) 정책 변동 분석 86
• (1) 단절 요인 87
• (2) 균형 요인 88
• (3) 정책 변동의 결과 - 균형 89
• 7. 수정 정책 확정 단계(2009년 6월) 91
• 1) 전개 과정 91
• 2) 정책 변동 분석 93
• (1) 단절요인 94
• (2) 균형 요인 97
• (3) 정책 변동의 결과 - 약한 균형 97
• 8. 정책 집행 단계(2009년 10월~12월) 101
• 1) 전개 과정 101
• 2) 정책 변동 분석 103
• (1) 단절 요인 104
• (2) 균형 요인 106
• (3) 정책 변동의 결과 - 매우 약한 균형 107
• 제 5 장 결론 110
• 제 1절 연구 결과의 요약 110
• 제 2절 연구의 정책적 함의 117
• 참고문헌 120
• 국문초록 129
• ABSTRACT 132