서울시 도시계획변경 사전협상제도의 변천과정과 도입효과 연구 = The Transition Procedure and the Effects of Pre-negotiation System for Urban Planning Revision in Seoul

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Pre-negotiation System leads urban development by inducing good development that harmonizes with the surrounding area in terms of urban planning, and through integrated negotiations that can be win-win between the private sector and the public so that the benefits of planning from the change of use area can be shared socially. As a model for cooperative planning, the Seoul Metropolitan Government introduced it in 2009.
The purpose of this study is to examine the background of Seoul’s introduction of this system at the time of its inception, 13 years after the establishment of , and the trend of the transition process in line with the times and social needs. It is to check whether the system is evolving in accordance with the purpose and changing conditions of the times, and to suggest improvement plans by analyzing the effects and limitations of whether the system is being operated well in accordance with the purpose and purpose of the original introduction, centering on the cases of target sites that have been negotiated in advance.
the Public Contribution incentive system, which was first introduced in the Urban Planning Act in 2000, only allowed land donations until the Pre-negotiation System was introduced. In order for the Pre-negotiation System to work, it was necessary to diversify the types of public contributions and utilize them in a wide area, and to be able to change the use area through the District Unit Plan.
In the end, as building donations became possible in March 2011, and changes in the use area for a specific area were allowed in April 2012, the Public Contribution was also expanded to autonomous districts, and was legislated.
Consequently, preliminary negotiations were carried out in earnest, with ‘Gangdong-gu Seoul Seunghap’ in 2012, ‘Yongsan-gu Tourist Bus Terminal’ and ‘Mapo-gu Hongdae Station’ in 2013, and ‘Gangnam-gu Hanjeon Site’ in 2016. The Seoul Metropolitan Government revised the ‘Pre-negotiation Operation Guidelines’ three times in 2015, 2016, and 2018 to include improvement plans based on trial and error in the negotiation process, leading to the process of establishing. In 2019, Pre-negotiations were actively underway, such as ‘Nowon-gu Kwangwoon University Station’, ‘Gwangjin-gu Dong Seoul Bus Terminal’, ‘Seocho-gu Kolon Site’, ‘Yongsan Railway Hospital’, and ‘Seoul Station North Station Area’. The Seoul Metropolitan Government enacted the ‘Pre-negotiation Operation Ordinance’ in 2019 for the more stable operation of the Pre-negotiation System, and the National Land Planning Act was revised in 2021 to make wide-area use of public contributions. As such, it was confirmed that the public contribution of the Pre-negotiation System was repeatedly revised in accordance with the situation of the times and social needs, and is evolving developmentally according to the original purpose of introduction.
The effect of the introduction of the Pre-negotiation System was confirmed through the analysis of the negotiation cases of 8 target sites where the Pre-negotiation was completed. First, quantitative analysis was conducted by categorizing major issues such as public contribution, negotiation process, appraisal, and physical elements such as architecture and landscape planning. The effect of introduction was qualitatively analyzed in terms of aspects.
The effect of the introduction of the Pre-negotiation System can be summarized as follows.
First, the Pre-negotiation System established an appropriate development plan consistent with higher plans such as density, height, and use compared to other systems such as district unit plans, and contributed to urban development by expanding infrastructure such as roads and parks suitable for local conditions.
Second, it was confirmed that the system was being operated stably through the negotiation process for each site. the Pre-negotiation System was being operated stably by making up for institutional deficiencies while negotiating such as the establishment of the ‘Pre-negotiation District Unit Plan Establishment Guidelines’.
Third, it provided considerable benefits to local residents and ordinary citizens by expanding infrastructure such as roads and cultural and welfare facilities for various purposes through public contributions following Pre-negotiations.
Fourth, regional balanced development was induced by providing various types of public contributions in a wide area. In the early days of the Pre-negotiation System, public contributions were limited to District Unit Plan Districts, but the scope of benefits gradually expanded beyond autonomous districts to the entire city of Seoul.
Fifth, through the Pre-negotiation System, the private and public sectors were establishing a cooperative plan through integrated negotiation, establishing a win-win urban planning model. Breaking away from the existing top-down passive/regulatory urban planning, the negotiation and coordination council comprised of public and private parties raised various issues and went through intense discussions to improve the degree of completion of the plan.
Meanwhile, the following three system improvement tasks are proposed to overcome the limitations of revealed in the current research process.
First, Pre-negotiations and establishment of District Unit Plans should be carried out in parallel so that matters agreed upon by the public and private sectors through Pre-negotiations can be consistently maintained during the implementation of follow-up procedures.
Second, the main negotiation period should be shortened by preemptively presenting planning guidelines by introducing a pre-consulting system in the initial planning stage before negotiation.
Third, the types of public contribution should be more diversified. For the stable management of the continuously increasing number of public contribution facilities in the future, not only facility maintenance but also diversified utilization measures such as public funds should be prepared.

국문 초록 (Abstract)

사전협상제도는 도시계획적으로 주변과 조화되는 좋은 개발을 유도하여 도시발전을 견인하고, 용도지역 변경 등에 따른 계획이득을 사회적으로 공유할 수 있도록 민간과 공공이 서로 윈-윈할 수 있는 통합적 협상을 통한 협력적 계획의 모델로서 지난 2009년 서울시가 도입하였다.
본 연구의 목적은 사전협상제도가 출범한 지 10여 년이 지난 현시점에서 서울시가 본 제도를 도입하게 된 배경과 시대적 상황과 사회적 요구에 맞춰 변천 과정의 추이를 살펴봄으로써 제도 출범 당시의 도입 목적과 시대적 여건 변화에 맞게 발전적으로 진화하고 있는지 확인하고, 협상이 완료된 대상지 사례를 중심으로 제도의 도입 취지와 목적에 맞게 잘 운용되고 있는지 그 효과와 한계를 분석하여 개선방안을 제시하는 것이다.
2000년 도시계획법에 최초로 도입된 공공기여 인센티브 제도는 사전협상제도가 도입되기 이전까지는 토지의 기부채납만 가능했다. 사전협상제도가 작동되려면 공공기여 유형의 다양화 및 광역적 활용과 함께, 지구단위계획을 통한 용도지역 변경이 가능해야 했다.
결국, 2011년 3월 건축물 기부채납이 가능해지고, 2012년 4월 일부 지역에 한정하여 지구단위계획을 통한 용도지역 변경 허용과 함께, 공공기여의 범위가 자치구까지 확대됨으로써 사전협상제도는 법제화되었다.
이에 따라 본격적인 사전협상이 진행되어 ‘강동구 서울승합’이 2012년, ‘용산구 관광터미널’과 ‘마포구 홍대역사’ 등이 2013년, ‘강남구 한전부지’가 2016년에 사전협상을 완료하였다. 서울시는 이러한 협상 과정에서의 시행착오에 따른 개선방안을 담아 2015년, 2016년, 2018년 등 세 차례에 걸쳐 ‘사전협상 운영지침’을 개정함으로써 사전협상제도는 정착화 과정에 이르게 된다. 2019년엔, 당시 ‘노원구 광운대역사’, ‘광진구 동서울터미널’, ‘서초구 코오롱부지’, ‘용산철도병원’, ‘서울역 북부역세권’ 등 사전협상이 활발히 진행되고 있었다. 서울시는 사전협상제도의 보다 안정적 운영을 위하여 2019년 ‘사전협상 운영조례’를 제정하였고, 지역 균형발전을 위한 필수 요소로서 공공기여의 광역적 활용을 위하여 중앙정부와 지속적인 논의과정을 거쳐 2021년 국토계획법이 개정됨에 따라, 공공기여는 비로소 서울시 전역으로 확대되었다. 이렇듯 사전협상제도의 공공기여는 시대적 상황과 사회적 요구에 맞춰 개정을 거듭하여 본래의 도입 취지에 맞게 발전적으로 진화하고 있음을 확인하였다.
사전협상제도의 도입 효과는 협상이 완료된 8개 대상지의 협상 사례에 대한 분석을 통하여 본 제도의 도입 효과를 확인하였다. 먼저, 양적인 분석은 공공기여, 협상 과정, 감정 평가와 물리적 요소인 건축 및 경관계획 등 주요 쟁점을 유형화하여 계량적인 분석을 하였고, 질적인 분석은 전문가 설문조사와 인터뷰를 통해 도시계획, 공공성, 협상 과정 측면에서 도입 효과를 정성적으로 분석하였다.
사전협상제도의 도입 효과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 사전협상제도는 지구단위계획 등 타 제도에 비하여 밀도, 높이, 용도 등 상위계획과 부합하는 적정한 개발계획을 수립하였고, 지역 여건에 맞는 도로, 공원 등 기반시설을 확충함으로써 지역경제를 활성화하여 도시발전에 기여하였다.
둘째, 대상지별 협상과정을 거치면서 제도가 안정적으로 운영되고 있음을 확인하였다. ‘사전협상형 지구단위계획 수립지침’ 제정 등 협상을 진행해 나아가면서 제도적 미비점을 보완함으로써 사전협상제도는 안정적으로 운영되고 있었다.
셋째, 사전협상에 따른 공공기여를 통해 지역에서 필요로 하는 도로 등 기반시설과 다양한 용도의 문화․복지시설을 확충함으로써 지역주민과 일반시민에게 상당한 편익을 제공하였다.
넷째, 다양한 유형의 공공기여를 광역적으로 제공함으로써 지역 균형 발전을 유도하고 있었다. 사전협상제도 초기에는 공공기여가 지구단위계획구역에 한정되었지만, 점차 자치구 영역을 넘어 서울시 전역으로 수혜의 범위가 확대되었다.
다섯째, 사전협상제도를 통해 민간과 공공은 통합적 협상을 통한 협력적 계획을 수립하면서 상생형 도시계획 모델을 정립하고 있었다. 기존의 탑-다운 방식의 수동적․규제적 도시계획을 탈피하여, 민․관으로 구성된 협상조정협의회를 통해 다양한 이슈를 갖고 치열한 논의를 거치면서 계획의 완성도를 높이고 있었다.
한편, 현행 연구 과정에서 드러난 사전협상제도의 한계를 극복할 수 있도록 다음과 같이 세 가지 제도 개선과제를 제시한다.
첫째, 사전협상을 통해 공공과 민간이 합의한 사항이 후속 절차 이행과정에서 일관되게 유지될 수 있도록 사전협상과 지구단위계획 수립을 병행하되 관련 위원회의 운영을 간소화하여 신속한 의사결정이 필요하다.
둘째, 협상 전 초기 기획단계에서 사전컨설팅 제도를 도입하여 계획의 가이드라인을 선제적으로 제시함으로써 본 협상기간을 단축하여야 한다.
셋째, 공공기여 유형이 좀 더 다양화되어야 한다. 향후 지속적으로 늘어나는 공공기여 시설에 대한 안정적 관리를 위해서 시설물의 유지관리는 물론 공공기금 등 다각적 활용방안이 마련되어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 구성 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 구성 및 내용 4
• 제2장 이론 고찰 및 선행연구 검토 7
• 제1절 사전협상제도의 개요 7
• 1. 협상의 개념 7
• 2. 사전협상의 계획이론적 고찰 12
• 3. 사전협상의 의미 19
• 4. 사전협상 관련 해외 유사제도 23
• 제2절 선행연구 검토 및 연구의 차별성 33
• 1. 선행연구 검토 33
• 2. 기존 연구와의 차별성 39
• 제3절 분석의 틀 41
• 1. 연구의 관점 41
• 2. 조사 및 분석방법 42
• 제3장 사전협상제도의 도입 및 변천 51
• 제1절 사전협상제도 도입배경 51
• 1. 시대적 배경 51
• 2. 사회적 배경 53
• 3. 계획이론적 배경 54
• 제2절 사전협상제도의 법제화 과정 56
• 1. 사전협상 업무처리지침 제정 57
• 2. 사전협상 운영지침 제정 66
• 3. 사전협상 지원조례 제정 70
• 4. 건축물 기부채납 법제화 75
• 5. 사전협상 용도지역 변경 법제화 79
• 6. 사전협상 운영체계 개편 83
• 제3절 사전협상제도 정착화 과정 89
• 1. 사전협상 운영 및 절차 개선 89
• 2. 공공기여 기준 구체화 92
• 3. 전략용도의 변천 93
• 4. 감정평가 기준 개선 95
• 제4절 사전협상제도 안정화 과정 97
• 1. 사전협상 운영조례 제정 97
• 2. 공공기여의 광역적 활용 제도화 98
• 제5절 소결 105
• 제4장 사전협상제도 적용사례와 도입효과 분석 110
• 제1절 사전협상 대상지 공모과정 110
• 1. 사전협상 대상지 공개모집 110
• 2. 사전협상 제안서 평가과정 112
• 3. 제안서 평가결과 114
• 제2절 대상지별 협상 경과 116
• 1. 진행(준비) 대상지 117
• 2. 완료 대상지 121
• 제3절 사전협상 완료 대상지 적용사례 분석 130
• 1. 공공기여 관련 주요 이슈 130
• 2. 협상 과정의 주요 이슈 151
• 3. 감정평가 관련 주요 이슈 161
• 4. 건축 및 교통계획 관련 주요 이슈 165
• 제4절 사전협상제도 도입효과 분석 180
• 1. 도시계획 측면의 효과 180
• 2. 공공성 측면의 효과 182
• 3. 협상 과정 측면의 효과 187
• 4. 도입효과 분석 종합 190
• 제5절 소결 192
• 제5장 결 론 195
• 1. 연구내용 종합 195
• 2. 시사점 및 제도개선방안 198
• 참고문헌 204
• 부록 213
• ABSTRACT 229

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