수도권규제정책으로서의 과밀부담금의 개선방안에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The overconcentration charge system is introduced as Korea's metropolitan area regulatory policy since the 1960s changed from a direct regulation method to an indirect regulation method. The system is the part of the metropolitan area regulation policy based on the Constitution's economic order provisions and land property rights regulation provisions.
However, the overconcentration charge system has not been thoroughly analyzed since its introduction in 1994, and more than 30 years have passed, and due to the widespread recognition of legislative discretion due to the constitutional nature of the regulation of land property rights with strong social ties. At this point, there is a need to review the constitutional justification of the system. Accordingly, this paper first examined the flow of the metropolitan area regulation policy and its constitutional basis, and the constitutional court's attitude toward overconcentration chrage was analyzed in connection with the discussion of special assessments, which is the legal nature of the system. And the necessity of reassessing the overconcentration charge system was raised based on the so-called economic principle. Accordingly, this paper presented an indicator as to whether the overconcentration charge was effective, and according to the indicator, the overconcentration charge was insufficient to prevent overcrowding in the metropolitan area and to achieve the goal of balanced development.
Based on the discussion, it was considered that the improvement of the overconcentration charge system should be in line with the realization of the comparison of public and private interests in the regulation of land property rights and the movement to strengthen decentralization. Therefore, in the aspect of imposing the overconcentration charge, an attempt was made to find legislative improvement through an example of a dispute about the overconcentration charge, as the occurrence of unnecessary disputes hinders legitimacy in terms of public interest, and in terms of the operation of overconcentration charge, it was found that allocation to the special account for national balanced development should be managed as the fund for mutual development of municipalities with the characteristics of a horizontal local financial adjustment system, because the special account for national balanced development does not possess the characteristics of special accounting and hinders fiscal decentralization, and in the allocation of the municipality, it was justified that the fiscal equilibrium between autonomous districts in Seoul was appropriated to be used as the local adjustment grant. In addtion to this, it was also found that the allocation of the municipality should be reduced in consideration of the purpose of the overconcentration charge system.
The metropolitan area regulation policy should not be dealt with in terms of physical dispersion as before, but should be in line with the national balanced development. The balanced national development at this time should be discussed in a way that each region can live uniquely, rather than simply deal with the distribution of the population. In order to find the right direction for improvement in the metropolitan area regulation policy, it is necessary to first identify what the “balanced development of the state”, which is the ultimate goal of the metropolitan area regulation policy.

국문 초록 (Abstract)

과밀부담금 제도는 1960년대 이후 이어진 우리나라의 수도권규제정책이 직접적 규제방식에서 간접적 규제방식으로 변경됨에 따라 도입된 제도이다. 해당 제도는 우리나라 헌법의 경제질서 조항 및 토지재산권 규제 조항에 근거를 둔 수도권규제정책의 일환이다.
그러나 과밀부담금 제도는 1994년에 도입된 이래 30여년이 경과하였을 뿐 아니라, 사회적 기속성이 강한 토지재산권 규제라는 헌법적 속성으로 말미암아 입법재량권이 넓게 인정됨으로 인해 그 헌법적 문제점이 면밀히 분석되지 못해 온 측면이 있기에, 해당 제도의 정당성은 재검토될 필요가 있다. 이에 본고에서는 수도권규제정책의 흐름 및 그 헌법적 근거를 우선 살피고, 해당 제도의 법적 성격인 특별부담금 논의와 연결지어 과밀부담금에 관한 헌법재판소의 태도를 분석한 후 과밀부담금 재평가의 필요성을 이른바 경제성 원칙에 입각하여 제기하였다. 그 일환으로 본고에서는 과밀부담금이 효과를 거두었는지와 관련하여 지표를 제시하였는바, 해당 지표에 따를 때 과밀부담금은 수도권 과밀화 방지 및 균형발전의 목적 달성에 역부족이었다.
해당 논의를 토대로 할 때 과밀부담금 제도의 개선은 토지재산권 규제에 있어서의 공·사익 비교의 실질화, 지방분권 강화의 움직임과 발맞추어 이루어져야 할 것이다. 이에 과밀부담금 부과의 측면에서는, 불필요한 분쟁의 발생이 공익의 측면에서 정당성을 저해시키는 만큼 과밀부담금에 관한 분쟁 사례를 통해 입법적인 개선점을 찾아보고자 하였고, 과밀부담금 운용의 측면에서는 국가균형발전특별회계로의 귀속분은 국가균형발전특별회계가 특별회계로서의 성격을 보유하지 못할 뿐 아니라 재정분권을 저해하는 측면이 있으므로 수평적 지방재정조정제도의 성격을 지닌 지역상생발전기금으로 운용함이 타당함을, 시·도 귀속분의 경우는 서울특별시 내의 자치구 간 재정형평화가 본지에 맞는 만큼 조정교부금으로 운용됨이 타당함을 밝혔고, 과밀부담금 제도의 본지를 고려할 때 시·도 귀속분의 비율이 줄어들어야 함도 밝혔다.
수도권규제정책은 예전처럼 물리적인 분산의 측면에서 다루어질 것이 아니라, 균형발전과 궤를 같이 하여야 한다. 이 때 균형발전은 단순히 물리적인 분산 차원에서 다루어지기보다는 각 지방이 고유하게 살 수 있는 방향으로 논의가 이루어져야 할 것인바 본고에서는 이러한 측면에서 과밀부담금이 운용되어야 함을 밝혔다. 수도권규제정책의 올바른 개선방향을 찾기 위해서는 수도권규제정책이 궁극적으로 추구하는 목적인 ‘국가의 균형있는 발전’이 무엇을 의미하는지를 먼저 규명하는 것이 우선되어야 함을 밝혔다는 데에서 본고의 의의를 찾고자 한다.