地區單位計劃 樹立過程에 있어 住民意見收斂方案에 관한 硏究 : 都市計劃 및 詳細計劃의 民願分析을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

U r b a n D e s i g n a n d D e t a i l e d d i s t r i c t p
l a n n i n g w a s i n t r o d u c e d f o r i n t e r m e d i a
t e s p a t i a l p l a n n i n g b e t w e e n U r b a n P l a
n n i n g A c t a n d B u i l d i n g A c t i n K o r e a .
B u t t h i s i n t e r m e d i a t e s p a t i a l p l a n n i n
g o f U r b a n D e s i g n a n d D e t a i l e d D i s t r i
c t P l a n n i n g h a v e n o t p l a y e d a g r e a t r
o l e b e c a u s e o f v a r i o u s r e a s o n s . T h i s
s t u d y h a s p e r f o r m e d f o r a m e n d m e n t t h e
e f f e c t i v e c o n v e r g e n c e m e t h o d s o f i n h a
b i t a n t - o p i n i o n a m o n g v a r i o u s r e a s o n s .
T h e c a u s e o f f a i l u r e i n c o n v e r g e n c e o
f i n h a b i t a n t - o p i n i o n c o u l d b e s u mm a r i
z e d i n s u f f i c i e n t s y s t e m o f c o n v e r g e n c
e o f i n h a b i t a n t - o p i n i o n i n m a k i n g a p
l a n p h a s e a n d m i n u t e a n a l y s i s o f i n h a
b i t a n t p e t i t i o n .
T o p r e s e n t d i r e c t i o n s c o n v e r g e n c e o f
i n h a b i t a n t - o p i n i o n , I h a v e c a r r i e d o u
t r e f e r r i n g t o d o c u m e n t s a n d c a s e s t u
d y s i m u l t a n e o u s l y . I n c o n s i d e r a t i o n o
n a n i n s t i t u t i o n a l m e t h o d s o f t h a t , e
x a m p l e s h a s b e e n d i v i d e i n t o U r b a n D e
s i g n a n d D e t a i l e d D i s t r i c t P l a n n i n g z
o n e , b e c a u s e t h e d i f f e r e n c e o f t h e l a
w c o u l d g i v e r i s e t o i n s t i t u t i o n a l c o
n v e r g e n c e m e t h o d s o f i n h a b i t a n t - o p i n i
o n .
O n t h e o t h e r h a n d I h a v e a l s o i n v e s t
i g a t e d t h e i n h a b i t a n t p e t i t i o n a s s u p
p l e m e n t a t i o n s o f t h e i n s t i t u t i o n a l c o
n v e r g e n c e m e t h o d s o f i n h a b i t a n t - o p i n i
o n . T o i n v e s t i g a t e t h e i n h a b i t a n t p e t i t i o n , e a c h c a s e h a d b e e n c l a s s i f i e d
a c c o r d i n g t o u p - z o n i n g w i d t h .
I n s t i t u t i o n a l c o n v e r g e n c e m e t h o d s o f
i n h a b i t a n t - o p i n i o n i s a s f o l l o w s .
T h e g e n e r a l m e a n s o f i n h a b i t a n t - o p i n
i o n c o n v e r g e n c e w a s p u b l i c a n n o u n c e m e
n t a n d i n s p e c t i o n , w h i c h w a s m a i n l y p
e r f o r m e d b e t w e e n m a k i n g a p l a n a n d s e
t t l e m e n t a n n o u n c e m e n t p h a s e i n U r b a n
D e s i g n .
W h i l e p u b l i c e x p l a n a t i o n w a s t h e g e n
e r a l w a y o f i n h a b i t a n t - o p i n i o n c o n v e r
g e n c e , w h i c h w a s e n f o r c e d b e t w e e n m a k
i n g a d r a f t a n d m a k i n g a p l a n p h a s e a
s w e l l a s m a k i n g a p l a n a n d s e t t l e m e n
t a n n o u n c e m e n t p h a s e .
T h e f r e q u e n c i e s o f i n h a b i t a n t - p e t i t i o
n a r e a s f o l l o w s .
T h e c o n t e n t s o f i n h a b i t a n t - o p i n i o n ,
I d e s c r i b e d i n h a b i t a n t p e t i t i o n a s a
s u p p l e m e n t a t i o n o f i n s t i t u t i o n a l m e t h
o d s o f i n h a b i t a n t - o p i n i o n i n t h i s s t u
d y , w e r e d i f f e r f r o m i n p r o p o r t i o n t o
o f u p - z o n i n g .
F i r s t , I n c a s e o f n o a l t e r a t i o n z o n i
n g a r e a , i n h a b i t a n t r a i s e d a n o b j e c t i
o n t o s i t e a r r a n g e m e n t / l o c a t i o n , s i z e
/ h e i g h t , v a c a n c y , t h e f o r m a n d s e p a r a
t i o n / a n n e x a t i o n o f s i t e i n o r d e r .
S e c o n d , i n t h e a l t e r a t i o n a r e a w i t h i
n t h e z o n i n g l i m i t s , m a i n l y b r o u g h t u
p p e t i t i o n w e r e a b o u t t h e f o r m a n d s e
p a r a t i o n / a n n e x a t i o n o f s i t e , a r r a n g e
m e n t / l o c a t i o n , t h e r o a d s y s t e m , s i z e
/ h e i g h t , p a r k i n o r d e r .
T h i r d , i n c a s e o f u p - z o n i n g a r e a , m a i n l y p r o p o s e d p e t i t i o n w e r e a b o u t t h e
f o r m a n d s e p a r a t i o n / a n n e x a t i o n o f s i t
e , s c a l e / h e i g h t , 6 7 . 1 % o f a l l p e t i t i o
n o f u p - z o n i n g a r e a , w h i c h w a s j u d g e d
b y t h e r i s e o f d e v e l o p m e n t e x p e c t a t i o
n a c c o r d i n g t o t h e u p - z o n i n g .
T h e r e f l e c t i o n s o f g u i d e l i n e s a c c o r d i
n g t o t h e p e t i t i o n - a d j u s t m e n t a r e a s
f o l l o w s .
F i r s t , c o - d e v e l o p m e n t p r o d u c e s t h e m
o s t c i v i l c l a i m s b e c a u s e o f t h e d i f f e
r e n c e o f d e v e l o p m e n t p e r i o d c a u s e d b y
e x i s t e n c e o f b u i l d i n g , t h e v a r i o u s e c
o n o m i c s i t u a t i o n s , t h e d i f f e r e n t s t r a
t e g y o f d e v e l o p m e n t o f r e a l e s t a t e o w
n e r s a n d r e l a t i o n o f o w n e r s ´r i g h t a f t
e r d e v e l o p m e n t , a n d t r a d i t i o n a l c o n c e
p t o n p r o p e r t y . T h u s t h e p e r c e n t a g e o
f t h e o r i g i n a l p l a n o f c o - d e v e l o p m e n t
w a s s o l o w a n d i n e f f e c t i v e .
S e c o n d , b u i l d i n g l i m i t l i n e , s e t - b a c
k , m a x i m u m / m i n i m u m f l o o r r e g u l a t i o n
, l a n d s c a p e o f l o t w e r e r a n k e d h i g h p
e r c e n t a g e o f o r i g i n a l p l a n , t h a t i s i
n t e r p r e t e d t h e c h a r a c t e r i s t i c o f p u b l
i c i n t e r v e n t i o n i n u r b a n s p a c e .
T h i r d , t h e p e t i t i o n s a b o u t p l o t r a t i
o , f u n c t i o n a l a r r a n g e m e n t o f r o a d w e r
e m o s t l y r e j e c t e d o r w e r e q u e s t i o n i n g
. E s p e c i a l l y t h e p e t i t i o n s a b o u t t h e
m e t h o d s o f c o u n t i n g i n p l o t r a t i o a n d
t h e p l o t c o n d i t i o n a b u t t i n g o n t h e r o
a d w e r e p r e s e n t e d b e c a u s e d e v e l o p m e n t
d e n s i t y w a s r a i s e d u p . B e s i d e s t h e p e
t i t i o n s a b o u t u n d e r s t a n d i n g o f p l a n n i
n g w e r e q u e s t i o n i n g a n d e x e c u t i v e .
T h e d i r e c t i o n s o f am e n dm e n t o f i n h a b i
t a n t - o p i n i o n c o n v e r g e n c e a r e a s f o l l o
w s . F i r s t , I n r e g a r d o f t h e i n h a b i t a n t - o
p i n i o n c o n v e r g e n c e w e r e a c c o m p l i s h e d
a f t e r m a k i n g a d r a f t , i t i s n e e d e d a
s c h e m e f o r t h e u n d e r s t a n d i n g p l a n . E s
p e c i a l l y t h e m a j o r i t y o f t h e p e t i t i o n
o n e t c e t e r a i s p l a n - i t s e l f , i n h a b i t a
n t - o p i n i o n c o n v e r g e n c e p e r f o r m e d b y b
l o c k w o u l d b e m o r e e f f i c i e n t t h a n d i s
t r i c t .
S e c o n d , a c c o r d i n g t o t h e a l t e r a t i o n
w i d t h o f z o n i n g , d e g r e e o f s t r e n g t h h
a s t o b e v a r i e d i n e l e m e n t s o f p l a n a
n d g u i d e l i n e s . I n c a s e o f n o a l t e r a t i
o n z o n i n g a r e a , e l e m e n t s o f p l a n a n d
g u i d e l i n e s a r e t o b e c o r r e s p o n d t o t h
e o b j e c t o f o r i g i n a l p l a n b y s t r e n g t h
e n i n g p u b l i c i n t e r v e n t i o n a n d g r o u p r
e g u l a t i o n s . I n t h e a l t e r a t i o n a r e a w i
t h i n t h e z o n i n g l i m i t s , s t a n d a r d p r e p
a r a t i o n s a b o u t t h e f o r m a n d s e p a r a t i o
n / a n n e x a t i o n o f s i t e , s i z e / h e i g h t a r e
p r e r e q u i s i t e . I n c a s e o f u p - z o n i n g a r
e a , t h e c e i l i n g a n d l o w e s t l i n e o f d e
v e l o p m e n t s c a l e i s t o p r e p a r e d r e a s o n
a b l y t o p r e v e n t t o o e x c e s s i v e l a r g e
a n d s m a l l s c a l e d e v e l o p m e n t .
T h i r d , d i r e c t i o n s o f a m e n d m e n t i n g u
i d e l i n e s a r e a s f o l l o w s . B e c a u s e c o - d
e v e l o p m e n t i s i n e f f e c t i v e , t h e c e i l i n
g a n d l o w e s t l i n e o f d e v e l o p m e n t s c a l
e i s t o a s s i g n a n d t h e b e s i d e s a u t o n o
m o u s . O n l y s p e c i f i c c o n d i t i o n s o f l o c
a t i o n a r e t o r e g u l a t e d , i . e . t h e c o r n
e r o f p r i n c i p a l r o a d , a n d i n r e g a r d s
o f e s t a b l i s h s t a n d a r d s o f a p a r k i n g l
o t . B e c a u s e t h e p r o p o r t i o n o f a d h e r e n
c e t o t h e o r i g i n a l p l a n i s r e l a t i v e l y
h i g h i n b u i l d i n g l i m i t l i n e , s e t b a c k ,
m a x i m u m / m i n i m u m f l o o r r e g u l a t i o n , l a n
d s c a p e o f l o t , w h i c h i s t o b e r e g u l a t
e d n o t l o t - c o n t r o l b u t s t r e e t - c o n t r o l
f o r c o r r e s p o n d e n c e o f t h e o r i g i n a l p l
a n . G u i d e l i n e s a b o u t p l o t r a t i o , f u n c t i o n a l a r r a n g e m e n t o f r o a d a r e p r e p a r
e d d e v i c e s o f s u f f i c i e n t u n d e r s t a n d i n
g o f p l a n n i n g i n t h e p r o c e s s o f i n h a b
i t a n t - o p i n i o n c o n v e r g e n c e . E s p e c i a l l y
p l o t r a t i o i s r e s u l t e d f r o m t h e d i f f e
r e n c e s l e g a l p l o t r a t i o a n d p e r m i t t e d
p l o t r a t i o . B e c a u s e p l o t r a t i o a r e t o
b e p r o v i d e d a s i n c e n t i v e s i n D i s t r i c t
U n i t P l a n n i n g m o r e t h a n N o n - D i s t r i c t
U n i t P l a n n i n g , l e g a l p l o t r a t i o i s t o
b e r e a s o n a b l e p u l l d o w n f u n d a m e n t a l l y

국문 초록 (Abstract)

우리나라 도시지역은 도시계획법과 건축법으로 도시환경의 규제를 해왔는데, 이러한 2원적체제에 중간적 위계의 공간계획이 가능하도록 도시설계와 상세계획을 도입한 바 있지만 서울시에서의 도시설계와 상세계획의 지정은 차별성이 거의 없어 2001년 법개정을 통하여 「지구단위계획」으로 통합개편되게 되었다.
또한 1990년대에 들어서면서 우리 도시계획의 기조가 대규모 신개발을 통한 새로운 ‘도시만들기’에서 기성시가지 정비를 통한 ‘도시가꾸기’로 확대되어 기존 시가지 주민의 재산권 및 이용권의 필연적인 개입으로 주민들의 참여욕구가 증대되어 주민참여에 대한 관심과 시행 필요성이 증대되었지만 실제적인 주민의견수렴은 미진했다고 볼 수 있다.
본 연구는 주민의견수렴에 있어 개선의 방향을 제시하기 위해 이론연구와 사례연구의 두가지 방향으로 전개하였다. 이론연구를 통해 주민의견수렴의 개념을 정립하였는데, 도시계획 및 지구계획의 입안과정을 중심으로 주민의견수렴의 단계를 개괄하였고, 이러한 주민의견수렴의 내용으로서 민원 및 사후적 수법으로서의 민원조정심의에 대한 고찰을 하였다. 이러한 이론연구를 바탕으로 사례연구에서는 1995년 본격적 지방자치의 실시와 함께 구역지정된 서울시내의 도시설계 및 상세계획 중 생활권중심 및 지구중심에 한정해서 주민의견수렴의 방법 적 측면의 실태분석을 하였고, 또한 용도지역의 상향정도에 따라 사례대상지를 구분하여 제기된 민원내용을 제어요소 및 적용지침별 빈도분석과 반영도 분석을 하였다.

이러한 분석의 결과는 다음과 같다.
첫째, 주민의견수렴의 방법적 측면분석의 결과 주로 사용되고 있는 주민의견수렴의 방법은 도시설계는 공람, 상세계획은 주민설명회를 선택하고 있었으며, 주민의견수렴이 주로 이루어지고 있는 단계는 도시설계는 입안에서 결정고시의 단계인 반면, 상세계획은 (안)작성에서 입안단계 및 입안에서 결정고시단계로 나타났으며, 도시설계 및 상세계획 모두 계획(안)의 작성 후에 주로 주민의견수렴이 이루어지고 있었다.

둘째, 주민의견의 내용은 용도지역의 변경유무에 따라 차이를 보였는데, 용도지역변경의 폭이 클수록 개발밀도에 직접적인 관련이 있는 획지형상과 분할?합병과 규모?높이에 관한 민원이 많이 제기되고 있었다.
용도지역의 변경이 없는 구역의 경우는 주로 배치,위치, 규모,높이, 대지내공지, 획지형상과 분할,합병의 순으로 민원이 제기되었고, 동일용도지역 내 변경한 구역에서는 획지형상과 분할,합병, 배치,위치, 세가로망,특수도로, 규모,높이, 공원의 순으로 나타나 개발밀도와 직접적인 관련이 있는 획지형상과 분할?합병에 관한 민원의 비율이 높게 나타났다.
용도지역을 상향한 구역의 경우는 획지형상과 분할,합병, 규모,높이에 관한 민원이 전체민원의 67.1%로 높게 나타나고 있는데, 용도지역의 상승으로 인한 개발기대치의 상승에 따른 것으로 판단되었다.

셋째, 민원에 따른 적용지침의 반영도 분석을 통한 규제의 정도를 검토한 결과 공동개발은 소유자간의 건물존치로 인한 개발시기의 차이, 경제적 상황의 차이, 토지소유자간 개발방식의 차이 등으로 원안고수의 비율이 낮았다.
건축한계선, 도로에 면한 건축선후퇴처리기준, 최고/최저 층수제한, 대지내 조경 조성기준은 원안고수의 비율이 높게 나타나고 있었는데 이는 도시공간을 정비하는 공적개입의 수단으로 볼 수 있는 지구계획의 公供性에 기인하는 것으로 판단되었다.
용적률, 가로의 기능별 배치에 관한 민원은 대부분 기각되거나 질의성 민원으로 용적률 산입방식에 대한 주민의 질의와 도로신설에 따른 대지의 접도조건에 따른 개발밀도차이에 대한 관심때문으로 판단되었고, 기타 중 계획의 이해에 관련한 질의성 민원과 실제 집행에 관한 민원으로 나타났다.

주민의견수렴 방법 및 내용분석결과 다음의 개선의 방향을 제시할 수 있다.
첫째, 주민의견수렴이 주로 계획(안)의 작성 이후에 이루어지고 있는 상황을 감안하여 계획의 이해를 돕기 위한 방안이 마련되어야 하는데, 민원내용 중 계획자체의 이해에 관한 질의성 민원이 많이 제기되고 있으므로 전체구역이 아닌 블록별로 주민의견수렴을 실시하는 것이 효과적이다.

둘째, 용도지역의 변경폭에 따라 계획 및 지침에 있어 규제의 강도를 달리해야 한다. 용도지역의 변경이 없는 구역은 공적개입 및 집단규정의 성격을 강화하여 당초 계획의 목표에 잘 부합되도록 해야 한다. 동일 용도지역 내에서 변경한 구역 및 용도지역을 상향한 구역에서는 개발밀도에 맞는 적정한 획지의 형상과 분할?합병 및 규모?높이에 대한 기준마련이 선행되어야 한다. 특히 용도지역을 상향한 구역은 용도지역의 상승폭이 가장 크다고 볼 수 있으므로 거대개발규모를 지양하기 위한 합리적인 개발규모의 상한선 및 하한선의 제시가 필요하다.

셋째, 적용지침에서의 개선방안은 다음과 같다. 공동개발은 실효성이 낮다고 볼 수 있으므로, 과대한 개발규모를 방지하기 위한 개발규모의 상한선 및 영세개발을 방지하기 위한 개발규모 하한선지정을 하여 그 사이에서는 자율에 맡기고, 간선가각부 등 특정입지여건에 대해서만 규제를 하여야 하며, 주차장설치기준을 고려하여 지정해야 한다. 기정지침의 유지비율이 상대적으로 높은 건축한계선, 도로에 면한 건축선후퇴처리기준, 최고?최저 층수제한, 대지내조경 조성기준은 지구계획의 공적개입의 성격을 강화하여 필지별 규제차원이 아닌 일정가로변에 대한 집단규제로 성격을 강화하여 계획본래의 취지를 살려야 한다. 용적률, 가로의 기능별 배치 및 기타에 관한 지침은 질의성 민원이 많이 제기되고 있으므로 주민의견수렴과정에서 주민의 이해도를 높이기 위한 방안이 마련되어야 한다. 특히 용적률은 법정용적률과 지정용적률의 차이에 의한 개발기대심리에 관계된 것인데, 개정된 지구단위계획의 용적률이 낮으므로 계획의 실현성을 담보하기 위해서는 지구단위계획으로 지정된 구역이 지구단위계획으로 지정되지 않은 지역보다 높은 용적률을 제공받아 인센티브로 적용될 수 있도록 조정이 필요하다고 볼 수 있다.

주민의견수렴방안에 있어 개선의 방향을 제시하고자 한 본 연구는 관련자료의 획득이 쉽지 않았던 서북권역이 빠져있고, 지침 상호간의 관련성 및 실효성을 담보할 수 있는 기준제시가 미흡하므로 추후 이에 대한 연구가 기대된다.

목차 (Table of Contents)

• 1 서론 1
• 2 이론적 개념 정립 8
• 3 사례 선정과 주민 의견 수렴 방법 고찰 20
• 4 민원 내용 분석 33
• 5 결론 및 제안 113
• 참고문헌 115
• 부록 126
• ABSTRACT 130