이명박 정부의 ‘저탄소 녹색성장’ 정책에 대한 비판적 분석 : 지속가능발전, 생태근대화론의 시각에서 = (A) critical analysis of the Lee administeration's low carbon, green growth policy : from the perspective of sustainable development & ecological modernization theories

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 지속가능발전과 생태근대화론의 핵심가치와 내용을 기반으로 저탄소 녹색성장을 분석하였다. 지속가능발전과 생태근대화론은 환경정책의 담론에서 주류를 차지하는 담론들이다. 지속가능발전론은 개발중심주의를 성찰하고 경제발전‧환경보전‧사회적 형평성의 균형적 발전을 국가정책의 목표로 삼는다. 생태근대화론은 경제발전과 환경보전의 개념이 서로 상충되지 않고 동반 발전하며 생태위기를 극복할 수 있다는 개념이다. 마침 정부는 저탄소 녹색성장이 지속가능발전의 한계를 보완하고 생태근대화론과의 통합을 시도한 발전적 패러다임이라고 주장하므로, 국제사회에서 가장 영향력 있는 이 두 환경담론을 기준으로 저탄소 녹색성장 정책을 살펴보는 것은 의미가 있다.
먼저 지속가능발전론과 생태근대화론을 이론적으로 고찰한 뒤, 한국의 지속가능발전 정책의 수립, 발전과정, 현황에 대해 자세히 살펴보고 이명박 정부의 저탄소 녹색성장 정책과 비교하여 저탄소 녹색성장 정책을 평가하였다. 생태근대화론은 핵심가치와 내용을 중심으로 저탄소 녹색성장 정책과 비교하였다.
이명박 정부의 녹색성장 개념은 2005년 UN아태환경장관회의에서 저개발국의 빈곤탈출을 위한 사회경제적 해결 실마리를 제시하기 위해 등장한 개념으로, 사실 OECD 국가인 한국의 국가비전으로 걸맞은 개념은 아니다. 더구나 이명박 정부에서 제기하는 지속가능발전 한계론은 논리적으로 타당성이 결여되어 있어, 현 정부의 대표적 정책 브랜드인 저탄소 녹색성장을 상위법과 상위계획으로 설정하기 위한 자기변명적 요소가 강하다고 볼 수 있다.
저탄소 녹색성장 정책을 제도적으로 지속가능발전 정책의 상위비전과 개념으로 둔 것은 두 담론의 포괄범위, 가치지향, 거버넌스의 측면에서 모두 설득력이 부족하다. 지속가능발전 기본법과 녹색성장 기본법안의 성격과 목적, 정의, 기본원칙과 핵심개념을 비교한 결과, 녹색법안이 지속법의 상위법이 되는 것은 정합성이 결여된 것임을 알 수 있다.
또한 국가지속가능발전전략과 녹색성장 국가전략을 비교한 결과, 정책범주나 내용에 있어서도 녹색성장이 지속가능발전의 가치와 내용을 뛰어넘지 못하고 있다. 오히려 지속가능발전 기본법과 전략은 상위의 철학과 비전을 보여주고 있다. 따라서 저탄소 녹색성장 기본법안을 우월한 지위로 격상시켜 지속가능발전 기본법의 상위법으로 두는 것은 매우 부적절하다.
이명박 정부의 거버넌스는 과거보다 상당히 약화되었다. 지속위와 녹색위의 구성·운영 방식에서의 거버넌스, 지속법과 녹색법안 입안과정과 입법과정의 거버넌스, 양 국가전략의 수립과정의 거번넌스를 비교한 결과 거버넌스에 대한 인식정도와 실천내용이 매우 실망스러운 수준이다. 그만큼 정책수립과정에서의 일방적 독주가 엿보이는 것으로 결국 저탄소 녹색성장 정책의 오류가 이로부터 기인함을 알 수 있다.
생태근대화론은 핵심가치와 내용을 중심으로 비교하였으며, 이 결과 이명박 정부의 성격을 보다 분명히 규명할 수 있었다. 우선 경제관을 비교하면, 생태근대화론은 경제성장보다는 효율혁신에 초점을 맞춘 경제정책을 지향하는 반면 저탄소 녹색성장 생태적 수용력의 한계에 대한 인식이 전무한 채 강한 성장지상주의로 일관해, 현 정부에서 천명하는 패러다임 전환의 의지와 걸맞지 않다. 정부역할에 대해서도 결정적 시각차가 있다. 생태근대화론에서는 신자유주의적 가치관을 비판하며 지혜로운 규제를 통해 정부가 시장을 유인할 것을 강조하지만, 이명박 정부는 반대로 규제완화를 핵심기치로 하는 신자유주의 사상에 기반해 있다.
생태근대화론과 저탄소 녹색성장은 환경·기술관에도 차이가 분명하다. 생태근대화론은 재생가능에너지와 생태효율기술이 장차 제3차 산업혁명을 이끌어갈 주요한 기술이라고 보지만, 이명박 정부에서는 이 분야에 대한 내용은 실상 포장만 화려할 뿐인 것으로 드러났다. 이명박 정부는 여전히 막대한 예산비중을 토목건설사업에 두고 있으며, 핵심적 에너지 산업동력이 원자력발전임을 과거보다 더욱 분명히 천명하고 있다. 또한 현재 추진하고 있는 신재생에너지 및 기후변화대응 정책의 많은 부분은 제도의 미비 혹은 후퇴로 실효성을 의심받고 있다.
마지막으로 생태근대화론은 산업혁명의 과정에서 기존의 공룡산업과 기존 패러다임의 강력한 저항이 불가피한 바, 이에 맞서기 위한 정부와 비정부행위자들과의 거버넌스를 강조하나, 이명박 정부에서는 오히려 대규모 토목건설사업이 여러 가지 규제완화에 힘입어 더욱 부흥하는 호조건이 되었다.
적어도 저탄소 녹색성장이 후일 ‘녹색분칠(Greenwash)’로 평가받지 않고 명실상부한 ‘한국의 생태근대화’를 실현하려면, 과거 개발패러다임에 대한 진정성 있는 성찰을 바탕으로 미래세대와 현세대내의 사회적 형평성을 추구해야 한다.
이를 위해, 경제·사회·환경의 조화를 지향하는 국제적 공동의 목표인 ‘지속가능발전’을 국가 비전으로 분명히 설정해야 한다. 지속가능발전이라는 이념적 기초 위에서 녹색사회의 실현을 위한 저탄소 녹색성장 정책의 내용과 계획을 점검하여, 하위개념으로서의 저탄소 녹색성장의 전략적·실천적 측면을 살리는 길을 찾아야 할 것이다.
둘째, 성장위주의 개발패러다임에 대한 성찰이 필요하다. 지속가능발전이든 생태근대화든 논의의 출발점은 지구환경의 위기와 생태적 수용력의 한계지점이다. 이는 지금까지의 경제성장과는 다른 방식의 산업화 패러다임으로의 전환이 불가피함을 의미한다. 따라서 고성장에 대한 집착과 개발패러다임의 극복을 위한 노력에 온 역량을 집중하여야 한다.
셋째, 사회패러다임 전환의 근간에는 에너지혁명이라는 과제가 있다. 원자력 중심의 에너지 정책은 지속가능발전과 생태근대화론에 기초해 볼 때 매우 잘못된 방향이다. 따라서 하루 빨리 핵산업계와 절연하고 재생가능에너지와 에너지 효율혁신 산업을 중심으로 제3차 산업혁명의 길을 열어야 한다.
넷째, 진정한 녹색성장을 위해서는 국가가 시민사회와의 협력을 통해(이는 곧 거버넌스, 협치) 보다 넓고 광범위한 주체들과 역할과 자원을 나누며 녹색성장을 추구하는 것이 바람직하다. 이는 시민주체들이 녹색성장 정책의 생산·소비주체로 활약할 제도적 공간의 필요를 의미한다.
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주요어 : 저탄소 녹색성장, 지속가능발전, 생태근대화, 지속가능발전 기본법, 국가지속가능발전전략, 제3차 산업혁명, 저탄소 녹색성장 기본법안, 녹색성장 국가전략, 거버넌스, 이명박 정부, 생태적 혁신, 생태효율산업, 4대강 살리기 사업, 재생가능에너지, 원자력 발전

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzed Low Carbon, Green Growth on the basis of key values and contents of sustainable development and ecological modernization theories. Sustainable development and ecological modernization theories are the main discourses in environmental policies. The theory of sustainable development reflects on development orientation and regards balanced development of economic growth, environmental preservation, and social equity as the goal of national policies. The theory of ecological modernization suggests that those concepts of economic growth and environmental preservation can coexist without conflicts to overcome ecological crisis. As the government insists that Low Carbon, Green Growth is a developmental paradigm to complement limitations of sustainable development and try to combine it with the theory of ecological modernization, it is meaningful to examine the Low Carbon, Green Growth policy based on these two environmental discourses which are most influential in international society.
Theoretical consideration was performed about sustainable development and ecological modernization theories; then, establishment, development processes; the present condition of sustainable development policies in Korea was examined in detail; and the Low Carbon, Green Growth policy was evaluated in comparison with the Lee administration's Low Carbon, Green Growth policy. The theory of ecological modernization was compared with the Low Carbon, Green Growth policy on the basis of key values and contents.
The concept of the Lee administration's Green Growth appeared to present a clue to socio-economic solutions for developing countries to escape poverty in the UN Asia-Pacific Environment and Development Ministers' Meeting in 2005, and is not actually suitable as a national vision of Korea, which is a member of OECD. Moreover, the theory of limitations in sustainable development presented by the Lee administration is lacking in logical validity and has strong self-depending elements to set Low Carbon, Green Growth, which is the representative brand of the present government, as a superior law and plan.
Setting the Low Carbon, Green Growth policy institutionally as a superior vision and concept to the sustainable development policy lacks persuasive power from all respects of the general range, value orientation, and governance of the two discourses. Comparison between the basic law of sustainable development and the basic bill of Green Growth in terms of properties, objectives, basic principles, and key concepts shows that setting the Green bill upon the sustainable law lacks consistency.
Comparison between national sustainable development strategies and those for Green Growth shows that Green Growth fails to surpass sustainable development in terms of policy categories and contents. Rather, the basic law and strategies for sustainable development show superior philosophy and vision. For this reason, it is very unreasonable to raise the basic law of Low Carbon, Green Growth to the superior position and set it as a superior law to that of sustainable development.
The Lee administration's governance weakened significantly as compared with before. After comparing governance in composition and operation of sustainable development and Green Growth committees, in the processes of planning and making laws for sustainable development and Green Growth, and in the process of establishing national strategies, perception and practices of governance were found to be very disappointing. Considering such a unilateral progress in the process of establishing policies, this may be the ultimate cause of errors in the Low Carbon, Green Growth policy.
Comparison was made with the ecological modernization theory in terms of key values and contents; as a result, characteristics of the Lee administration could be examined more clearly. First, as for the view of economy, the ecological modernization theory aims at economic policies focusing on efficiency and innovation rather than economic growth, but he keeps growth-centered without knowledge of limitations in ecological capacity of Low Carbon, Green Growth, which is not consistent with the will to change the paradigm clarified by the present government. There are also critical differences in view of the government's roles. The ecological modernization theory criticizes the neo-liberalistic values and emphasizes the government's managing market through wise regulations; however, the Lee administration is based on the idea of neo-liberalism giving the first priority to regulation relief.
The theory of ecological modernization and Low Carbon, Green Growth also differ from each other definitely in terms of the view of environment and technology. While the ecological modernization theory regards renewable energy and eco-efficiency technologies as the main technologies to lead the Tertiary Industrial Revolution, the Lee administration just makes outward show concerning this field. The Lee administration still puts an enormous part of budget in engineering and construction industries and clarifies more clearly than before that nuclear power generation is the key energy industry power. And it is doubtful whether many parts of new renewable energy and climate change coping policies can be effective because of poor or degraded systems.
Finally, the theory of ecological modernization emphasizes governance with the government and non-governmental agents to meet strong resistance of the existing paradigm and the existing giant industries in the process of industrial revolution, while the Lee administration has rather made engineering and construction businesses obtain more favorable conditions due to relief of many regulations.
For Low Carbon, Green Growth to realize real "ecological modernization of Korea," not to be evaluated as Greenwash later, it is necessary to pursue social equity between present and future generations on the basis of authentic consideration of the past development paradigm.
To do this, it is necessary to clearly set as a national vision sustainable development, which is an internationally common goal aiming harmony between economy, society, and environment. Upon the ideological basis of sustainable development, it is necessary to examine contents and plans of the Low Carbon, Green Growth policy in Green society and find out a way to maintain strategic and practical aspects of Low Carbon, Green Growth as sub-concepts.
Second, it is necessary to reflect on the growth-based development paradigm. Whether sustainable development or ecological modernization, the starting point of discussions is the boundary point of ecological capacity and crisis of global environment. This means that it is inevitable to change into a different industrialization paradigm from economic growth. It is therefore necessary to concentrate all energy on efforts to overcome attachment to the high growth rate and the develop paradigm.
Third, energy revolution underlies a change of the social paradigm. The energy policy based on nuclear power is very wrong on the basis of sustainable development and ecological modernization theories. It is therefore necessary to break with the nuclear industry quickly and open the way to the Third Industrial Revolution based on renewable energy and energy efficiency and innovation industries.
Fourth, for true Green growth, it is desirable for the state to pursue Green Growth by sharing roles and resources with a wider range of subjects in cooperation with civil society (or governance). This means the need of institutional space where civil subjects will act as production and consumption subjects for the Green Growth policy.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구범위와 방법 3
• 제2장 이론적 배경
• 제1절 세계적 환경위기의 심화 7
• 제2절 지속가능발전론 10
• 1) 지속가능발전의 생성과 전개 10
• 2) 지속가능발전의 개념정의 및 범위 11
• 3) 지속가능발전과 정치생태학 담론 13
• 제3절 생태근대화론 22
• 1) 생태근대화론의 등장배경 및 내용 22
• 2) 생태근대화론의 현실인식과 경제‧사회‧환경관 : Jänicke를 중심으로 23
• (1) 생태근대화론의 현실인식 23
• (2) 제3차 산업혁명과 제도적 환경의 변화 24
• (3) 생태근대화론이 보는 경제적 과제 27
• (4) 생태근대화론이 보는 생태적 과제 28
• (5) 생태근대화론이 보는 사회적 과제 29
• 3) 생태근대화론의 쟁점 30
• 제3장 국내 지속가능발전정책과 저탄소 녹색성장정책
• 제1절 국내 지속가능발전의 등장과 전개 34
• 1) 국내 지속가능발전 개념의 확산 34
• 2) 한국의 지속가능발전을 위한 노력 36
• 3) 국가지속가능발전전략 수립과 지표 운용 40
• (1) 국가지속가능발전전략 수립 40
• (2) 국가지속가능발전 지표 선정 44
• 4) 지속가능발전 기본법 제정과 제도적 기반마련 50
• 5) 한국의 지속가능발전 실천과 국제적 평가 51
• 6) 한국의 지속가능발전 실천의 의의 및 한계 52
• 제2절 저탄소 녹색성장의 등장 55
• 1) 저탄소 녹색성장의 개념과 추진경과 55
• 2) 녹색성장 국가전략 58
• 3) 저탄소 녹색성장의 정책방향별 추진방안 60
• 4) 저탄소 녹색성장의 정책수단 63
• (1) 저탄소 녹색성장 추진체계 63
• (2) 저탄소 녹색성장 재정투자 계획 64
• (3) 계획 시행주체 및 점검 65
• 제4장 지속가능발전, 생태근대화론에 기반 한 저탄소 녹색성장 정책 분석
• 제1절 지속가능발전과 저탄소 녹색성장 66
• 1) 녹색성장 개념의 태동과 한계 66
• 2) 이명박 정부의 지속가능발전 평가의 타당성 검토 69
• (1) ‘빈국 또는 후발국의 특수요구 외면’ 논리에 대한 비판 70
• (2) ‘성취목표 시한을 제시하지 못했다’는 논리에 대한 비판 71
• (3) ‘정책적 개입에 대한 논의가 없다’는 논리에 대한 비판 73
• 3) 지속가능발전 기본법과 저탄소녹색성장 기본법안의 비교 및 관계설정 74
• (1) 지속법의 상위법으로서 녹색법안의 정합성 검토 74
• 가. 지속법과 녹색법안의 성격 비교 75
• 나. 지속법과 녹색법안의 목적, 정의, 핵심개념의 비교 77
• 다. 지속법과 녹색법안의 기본원칙 비교 79
• 라. 국제적 통용력 저하의 문제 80
• (2) 국가지속가능발전전략과 녹색성장 국가전략의 비교 82
• 가. 양 국가전략의 정책범주 비교 82
• 나. 양 국가전략의 내용 비교 84
• 4) 지속가능발전 거버넌스와 저탄소 녹색성장 거버넌스 비교 89
• (1) 총괄 추진기관의 구성·운영 방식에서의 거버넌스 비교 89
• (2) 지속법과 녹색법안 입안과정과 입법과정의 거버넌스 비교 91
• (3) 국가지속가능발전전략과 녹색성장 국가전략 수립과정의 거버넌스 비교 95
• 제2절 생태근대화론과 저탄소 녹색성장 101
• 1) 생태근대화론과 저탄소 녹색성장의 경제관 비교 101
• (1) 성장에 대한 입장의 차이 101
• (2) 정부역할에 관한 관점의 차이 103
• 2) 생태근대화론과 저탄소 녹색성장의 환경-기술관 비교 106
• (1) 생태적 혁신산업에 대한 인식 차이 106
• (2) 에너지․자원관련 정책의 차이 109
• 3) 생태근대화론과 저탄소 녹색성장의 거버넌스관 비교 112
• 제5장 결 론 115
• 참고문헌 123
• Abstract 128