공통이지만 차별화된 책임의 확장과 한계: 팬데믹 협정을 중심으로 = The Expansion and Limits of Common but Differentiated Responsibilities: The Case of the WHO Pandemic Agreement

국문 초록 (Abstract)

2025년 5월 제78차 세계보건총회는 ｢WHO 팬데믹협정｣을 채택하였다. 협상 과정에서 가장 첨예한 쟁점 가운데 하나는 국제환경법에서 발전한 ‘공통이지만 차별화된 책임(Common but Differentiated Responsibilities, CBDR)’을 팬데믹협정의 지도원칙으로 명문화할 것인지의 문제였다. CBDR은 제로 초안에 독립 지도원칙으로 포함되었다가 최종적으로 삭제되었다. 이 논문은 CBDR이 협정에 명문화되지 못한 사유와, 협정에서 원칙으로 명문화된 형평과 연대가 CBDR이 지향하였던 규범적 목적을 어느 범위에서 구현하고 있는지를 규명하고자 한다.
CBDR은 국제환경법이 독자적으로 창출한 원칙이 아니라, 여러 국제법 분야에서 발전한 차별화 논리가 국제환경법에서 하나의 원칙으로 결집한 것이다. CBDR은 관습국제법의 지위에는 이르지 못하였으나, 조약의 성안과 의무 해석에 방향을 제시하는 지도원칙으로 기능하여 왔다. 그 내용은 공통의 책임과 차별화된 책임이라는 두 요소로 구성되며, 차별화된 책임의 정당화는 결국 어떠한 기준에 따라 책임을 차등 배분하는가의 문제로 귀결된다. 이에 역량, 귀책성, 인과관계, 수혜, 이해관계, 공동체라는 여섯 가지 기준을 제시하고, 각 기준의 정당화 근거와 한계를 검토하여 그 상대적 비중이 책임의 객체에 따라 달라질 수 있음을 밝혔다.
기후변화 체제에서 차별화가 강한 규범적 설득력을 가질 수 있었던 것은 선진국의 역사적 배출이 귀책성과 인과관계라는 소급적 근거를 동시에 충족하였기 때문인 반면, 팬데믹 맥락에서는 감염병의 발생과 확산이 특정 국가에 귀속될 수 있는 성질의 문제가 아니므로 동일한 정당화 구조가 성립하기 어렵다. 역량은 팬데믹 맥락에서 차별화의 필요성을 설명하는 중요한 기준이지만, 역량만으로는 CBDR의 독자적 명문화를 정당화하기에 충분하지 않았으며, 수혜와 이해관계 기준 역시 이를 보완하기에는 한계가 있었다. 따라서 CBDR이 협정에 포함되지 않은 것은 단순한 교섭상 이해관계의 대립만으로 설명될 수 없으며, 그 정당화 구조가 팬데믹 맥락에서 가지는 한계와 함께 이해되어야 한다.
다만 CBDR이 명문에서 제외되었다는 사실이 그 원칙이 추구한 규범적 목적까지 협정에서 사라졌음을 의미하는 것은 아니다. 협정은 형평을 팬데믹 예방, 대비 및 대응의 목표, 원칙 및 성과로 규정하고, 연대를 그 실현을 위한 작동 원리로 배치하였다. 공통의 책임과 역량 차이를 고려한 차별화의 방향성은 형평과 연대 원칙을 통하여 일정 부분 반영되었으나, 개발도상국의 이행 의무와 선진국의 재정 및 기술 지원 의무를 법적으로 연계하는 상호 의무 배분 구조는 채택되지 않았다. 그럼에도 협정은 CBDR을 명문화하지 않으면서 형평과 연대를 통하여 그 원칙이 지향하였던 규범적 목적의 일부를 구현하고 있다.