개발제한구역의 관리실태 및 정책상 문제점 연구 : 훼손부담금을 중심으로 = A Study on Development Restricted Zone Managment Status and Problems of Policy : In terms of Damage Levy

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Development Restricted Zone System is a representative urban plan restricted that has continuously aroused a controversy since its introduction in 1971. It has been given a favorable reception in its great contribution to the secure for urban citizens of sound life environment by preventing flat diffusion and U-Conurbation of city and preserving the natural environment near the city, while unfavorable reception in its result that the citizens who reside in such zone are subject to strict control in their usage of land, causing them live far retarded in terms of economy and culture, and even they cannot get compensation for such property right infringed resulting in the doubled loss. For 30 years since then, Development Restricted Zone System in our nation has accomplished its purpose to a certain degree, but a variety of opinions are raised by even the ordinary people as well as government or academic circle on the issue of readjusting abolishment and preservation, which would possibly produce side effects. During that time, the change in land type was the main cause of the damage in the Development Restricted Zone, approx. 61.6% of which in its area was attributed by the installation of public facility. Thus, to prohibit the damage in Development Restricted Zone and secure the financial resources necessary to manage the Development Restricted Zone, the law on the damage levy system in the Development Restricted Zone limited for five years (July 1, 2000 ~ June 30, 2005) was enacted where the owner of the land in and out of the Zone should pay the difference in case of the permit that involves the land type of which is changed in the Development Restricted Zone
Damage Levy System is intended to prevent the damage to the Zone by limiting the careless location of large scaled facility on the Zone taking advantage of low land price, and to prepare the financial resource necessary for purchase of land, resident support, etc. Ironically, both objectives of above conflicts each other. It is because the strict control of the damage in the zone results in the drop of financial resources, while more damage results in the increase of financial resources. Therefore, it would not be easy to achieve both targets simultaneously.
Damage Levy System doesn't seem to take effect beyond its original intention, but it rather causes to promote proper damage to the public sector. .
The problems and the points to be improved in relation with our Damage Levy System in the Zone can be summarized as follow.
First, there exists discrepancy between the area of type changed and the relevant amount of Damage Levy collected.
In case of the Damage Levy calculated from 2000 until 2005, the difference of land prices showed minus, and therefore Damage Levy was not imposed in those cases. The description of Damage Levy imposed in six cities such as Suwon, Seongnam, Gwangmyeong, Ansan, Shiheung, Namyangju, etc. in Gyeonggi-do shows that Damage Levy wasn't imposed to 18% of the total area where the type was changed. In case of Namyangju out of these six cities, Damage Levy wasn't imposed to 37.1%. Especially in this area, the difference of land prices was larger than any other area. Like this, in case the land price in the Zone is higher than the adjacent area, even if the Development Restricted Zone is damaged, Damage Levy could not be imposed just because the difference of land prices is minus, which was a blind point of law..
Second, the system is inefficient in its too complex method of calculation.
Current Damage Levy System differently applies the rate of levy in 10-100% depending on the facility, and furthermore, the reduction ratio also varies from 30% to 100%. Due to such complex method of calculation, it is very difficult for the levy payer to calculate the levy fee. Furthermore, it is difficult to know whether such complex system comply with the original purpose of the system.
Third, there exists a question of equilibrium about its rate of levy.
There has been consistent conflicts following the differential application of both rates of imposition and reduction. Public facilities, sometimes, are divided to apply the rate of imposition according to the project developer (privately invested project, government invested institute, local government invested enterprise, Korea Airport Authority etc.), and sometimes, regarding a facility, the relevant facility is excluded (golf club is excluded from outdoor facility, or in case automobile natural gas distribution facility is installed in the bus garage and its associated area, it is excluded, etc.). Likewise, the system is applied in every detail, which is unfair compared to the regulation of architectural behavior strictly applied to the resident in the zone.
In case of total 707 facilities that caused the change in land type in the Zone until 2005, 653 facilities were those where the public institute was installed occupying 92.4%.
As the point to be reasonably improved in the Damage Levy System, it can be suggested that the existing method of calculation should be changed into the method where the reference amount can be multiplied depending on the area damaged to calculate the damage levy, which would be a reasonable way in that the levy can be imposed as much as the extent of damage to Development Restricted Zone, which also comply with the principle of preventing the damage of the zone.
Furthermore, it is necessary for the system to be improved so that the private investor or developer can understand and accept in fair and reasonable manner.

국문 초록 (Abstract)

개발제한구역제도는 지난 1971년 도입된 이래 끊임없는 논란을 불러 일으켜 온 대표적인 도시계획제한으로써, 도시의 평면적 확산방지와 도시의 연담화 방지, 도시주변 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경 확보에 크게 기여했다는 긍정적인 평가와 개발제한구역내 거주하는 주민들은 엄격한 토지이용 규제를 받아 경제적으로나 문화적으로 낙후된 생활을 하고 있으며 이로 인한 재산권 침해의 보상을 받지 못하여 이중의 손해를 받고 있다는 부정적 평가를 동시에 받고 있다. 그 후 30년 동안 우리나라의 개발제한구역제도는 지정 당시 목적을 지정이후 어느 정도 달성하였으나, 해제와 보전에 관한 재조정 문제를 둘러싸고 정부나 학계 뿐 아니라 일반 국민들의 다양한 견해들이 등장하고 있고 이에 따른 부작용도 점증되고 있는 실정이다. 그동안 개발제한 구역에서 훼손의 주원인인 토지형질변경 면적의 약 61.6%가 공공시설의 설치에 따른 것으로, 이에 제정법에서는 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리에 필요한 재원을 확보하기 위하여 개발제한구역에 토지형질변경이 수반되는 허가에 대해서는 개발제한구역 안팎의 자가 차액을 부과하도록 5년 한시(2000년 7월1일 ～ 2005년 6월 30일)의 개발제한구역 훼손부담금 제도를 도입하였다.
훼손부담금제도는 낮은 지가에 따른 불요불급한 대규모 시설의 무분별한 입지를 제한하여 개발제한구역의 훼손을 방지하고 토지매수, 주민지원 등에 필요한 재원을 마련하기 위함이다. 역설적이게도 이 두 가지 목표는 서로 상충관계에 있다. 구역훼손을 억제하면 재원이 줄어들게 되고 훼손을 많이 할수록 재원은 늘어나기 때문이다. 따라서 두 가지 목표를 달성하기는 어렵다 하겠다.
훼손부담금 제도는 본래의 취지와는 다르게 정책효과 달성에는 효과를 거두지 못하고 있으며, 오히려 공공부문에 대한 적법한 훼손을 조장하는 결과를 초래하고 있다.
우리나라 개발제한구역의 훼손부담금제도에 대한 문제점 및 개선사항 종합하면 다음과 같다.
첫째, 형질변경면적 과 훼손부담금 징수간의 불일치이다.
2000년부터 2005년까지의 훼손부담금 산정을 보면 지가차액이 마이너스여서 부과되지 않은 경우가 있다. 경기도 내 수원, 성남, 광명, 안산, 시흥, 남양주등 6개 도시의 훼손부담금 부과내역을 보면 전체형질변경의 18%에 훼손부담금이 부과되지 않았다. 6개 도시 중 남양주시의 경우 전체형질 변경의 37.1%에 훼손부담금이 부과되지 않았다. 특히 남양주의 경우에는 다른 지역에 비해 지가차액이 매우 컸다. 이와 같이 개발제한구역 내 지가가 주변지역 지가보다 높은 경우에는 개발제한구역을 훼손시킨다고 하여도 지가차액이 마이너스라는 이유로 훼손부담금이 부과되지 않는 다는 제도적 한계가 존재한다.
둘째, 지나치게 복잡한 산정체계가 지닌 비효율성이다.
현행 훼손부담금 제도는 시설에 따라 10-100% 부과율을 차등적용하고 있는데다 30-100%로 감면율도 차등 적용 하고 있어서 산정체계가 지나치게 복잡하게 되어있다. 복잡한 산정체계로 인한 부담금 납부자의 입장에서는 부담
금 산정이 매우 어렵고 복잡한 체계가 훼손부담금 본래 목적과 부합되는 지도 파악하기 어려운 실정이다.
셋째, 부담률을 둘러싼 형평성의 문제이다.
부과율과 감면률의 차등적용에 따른 지속적인 갈등이 존재하고 있다. 이는 공공시설을 사업시행자(민자사업, 정부투자기관, 지방공기업, 한국공항공단 등)에 따라 구분하여 부과율을 설정하는 경우라든지, 한 시설에 대해서도 당해 시설을 제외(실외시설에서 골프장 제외, 버스차고지 및 부대시설에서 자동차 천연가스공급시설 설치한 경우 제외등)한다든지 매우 세분화되어 적용이 되고 있어 구역주민에 대해서는 엄격한 건축행위규제와 비교할 때 공공기관의 과도한 입지를 가능하게 하는 함으로써 형평성의 문제를 야기하고 있다. 2005년 현재까지 개발제한 구역 내 토지의 형질변경을 초래한 총707개 시설 중에서 공공기관이 설치한 시설이 653개로 전체의 92.4%를 차지하고 있다.
훼손부담금제도의 합리적 개선 사항으로 기존의 지가차액에 따른 훼손부담금 산정방식을 훼손면적에 따라 기준금액을 곱하여 산정하는 방식으로 변경하는 개선은 개발제한구역을 훼손한 만큼 부담금을 부과한다는 점에서 구역훼손방지라는 원칙에 가장 부합하는 훼손부담금 부과방법이라 할 수 있겠다.
또한 공공이든 민간이든 사업자가 이해하고 수용할 수 있는 공평하고 합리적인 산정방식으로의 개선이 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 3
• 1. 연구의 범위 = 3
• 2. 연구의 방법 = 3
• 3. 연구의 흐름도 = 4
• 제3절 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성 = 5
• 1. 선행연구 검토 = 5
• 2. 본 연구와의 차별성 = 6
• 제2장 개발제한구역 제도의 이론적 배경 = 7
• 제1절 개발제한구역의 의의와 개념 = 7
• 1. 개발제한구역의 의의 = 7
• 2. 개발제한구역의 개념 = 8
• 제2절 외국의 개발제한구역제도 = 9
• 1. 일본의 그린벨트제도 = 9
• 2. 영국의 그린벨트제도 = 12
• 3. 한국과 외국의 그린벨트 비교 = 14
• 제3절 한국의 개발제한구역제도 = 19
• 1. 도입의 배경 = 19
• 2. 역사의 변천 = 21
• 제4절 개발제한구역의 관리제도와 관리현황 = 22
• 1. 개발제한구역의 관리제도 = 22
• 2. 개발제한구역의 관리현황 = 25
• 제3장 개발제한구역의 관리실태 분석 = 28
• 제1절 훼손부담금 제도 현황 = 28
• 1. 훼손부담금 개념과 특징 = 30
• 2. 훼손부담금 제도의 목적 = 32
• 3. 훼손부담금 제도의 변천 = 36
• 4. 훼손부담금 산정방식 = 39
• 제2절 훼손부담금 제도의 문제점 = 44
• 1. 관리의 문제점 = 44
• 2. 훼손부담금 부과와 관리재원 문제 = 47
• 3. 지가차액에 따른 산정방식 문제 = 48
• 4. 훼손실태의 문제점 = 50
• 5. 복원. 관리방식의 문제점 = 52
• 6. 정책상의 문제점 = 58
• 제4장 훼손부담금 제도의 효율적 개선방안 = 61
• 1. 제도의 정책 목적 달성의 필요 = 61
• 2. 부담률을 둘러싼 갈등해소 = 62
• 3. 훼손부담금 부과의 개선 = 64
• 제5장 결론 = 65
• 제1절 연구결과 요약 = 65
• 제2절 연구의 한계 및 향후 과제 = 67
• 참고문헌 = 68
• 국문초록 = 72
• Abstract = 75