미래지향적 분권적 국가 거버넌스 구축을 위한 행정체제개편과 중앙-지방간 관계의 재설정

국문 초록 (Abstract)

이 연구에서는 미래지향적인 분권적 국가 거버넌스 구축이라는 전체 주제 하에 서로 긴밀하게 연관된 세 가지 주제를 순차적으로 분석하며, 그 결과들을 포괄적으로 반영하여 전체적인 결론을 내리며 대안을 제시한다.

1. 경제적 효율성과 정치적 참여를 반영한 기초자치단체 적정규모 분석
첫 번째 주제에서는 인구규모, 정치적 참여 및 공공재 공급비용 간의 상호 관계에 관한 실증분석을 통해 적정규모 문제에 접근한다.
실증분석의 제1단계에서는 공공재 공급에 있어서 규모의 경제를 파악하기 위하여 자치단체의 1인당 세출과 인구간의 관계를 분석한다. 즉 1인당 세출은 공공재 평균비용의 대리변수로, 그리고 인구는 공공재를 소비하는 주민 수를 반영함으로써 산출량의 대리변수가 된다. 다른 설명변수로는 공무원수, 사회보장 수급자수, 행정구역면적 등을 고려한다. 실증분석을 통해 1인당 세출이 최소화되는 인구규모를 확인한다.
제2단계에서는 주민들은 정치적 참여를 통해 공공재에 대한 자신의 선호를 전달한다는 전제 하에 정치적 참여와 인구 간의 관계를 분석하는데, 정치적 참여를 나타내는 변수로는 지방선거에서의 투표율을 사용한다. 즉 지방선거 투표율을 종속변수로 두며, 설명변수로는 인구, 인구밀도, 선거 경합도 변수, 인구구조, 지역 소득수준 등을 사용한다. 투표율 결정모형을 추정함으로써 인구와 투표율 간의 관계를 확인한다.
제3단계에서는 위의 두 단계에서 도출된 결과를 종합하여 정치적 참여와 규모의 경제를 동시에 반영한 적정인구를 파악한다. 또한 적정인구를 실제 인구와 비교함으로써 행정구역개편에 관한 대안을 도출하며, 그에 따른 지방재정 절감액을 추정함으로써 제도개편의 편익을 확인한다.

2. 공공재의 파급효과 분석을 통한 광역자치단체의 적정규모 분석
두 번째 주제는 한 지방이 제공하는 지방공공재로부터 발생하는 편익이 다른 지방으로 파급된다면 행정구역의 확장을 통해 전체적인 효율성을 높일 수 있다는 이론적 논거에 바탕을 둔다.
이를 위하여 광역자치단체 수준에서 공급하는 공공재의 지역간 파급효과를 분석하는데, 특히 공공자본의 지역간 파급효과를 분석한다. 이를 위하여 공공재의 지역간 파급효과를 고려한 지역생산함수를 설정한다. 즉 지역의 총생산은 민간과 공공부문의 생산요소 투입에 의해 결정되는 것으로 두는 한편, 한 지역의 생산은 다른 지역에서 투입된 공공자본에 의해 영향을 받는 것으로 둔다. 추정 결과 만약 어떤 지역의 총생산이 다른 지역에서 제공된 공공자본에 의해 영향을 받는 것으로 나타난다면, 그 정도를 통하여 공공재의 파급효과를 측정한다.
추정에 있어서 산출변수로는 GRDP를 사용하며, 투입변수 가운데 노동 자료는 지역내총생산(통계청)과 국민계정(한국은행)의 자료를 이용한다. 하지만 투입변수 가운데 지역별 공공과 민간의 자본스톡은 공식적인 자료가 없으므로 직접 추계하여 사용한다.
1998~2007년 기간 중 16개 광역시도의 패널 자료를 이용한 추정을 통해 공공자본스톡의 지역간 파급효과가 존재하는 것으로 확인된다면 그 결과를 통해 인접 광역자치단체간 통합, 기존 광역자치단체의 권역 확장, 또는 공공재의 공동 공급 등에 대한 정책 함의를 도출한다.

3. 분권적 거버넌스의 구축을 위한 중앙-지방 간 관계의 재설정
세 번째 세부 주제에서는 앞선 두 가지 연구의 결과를 바탕으로 중앙-지방간 재정관계의 재설정과 미래지향적인 분권적 거버넌스의 구축에 대해 연구한다.
첫째, 지방세 중심의 지방재정수입 구조 확보를 위한 지방세 세원 조정에 대해 논의한다. 구체적으로는 실행 가능한 세원교환 혹은 세원이양에 관한 대안을 설정하고 그 재정효과를 분석하며, 특히 가격기능이 작동할 수 있는 세원의 지방세화와 가격기능 작동을 위한 제도적 장치를 검토한다. 둘째, 바람직한 중앙-지방간 재정이전제도의 구축에 대해 논의한다. 지방세 중심의 지방재정구조 확보를 전제로 적정한 재정이전의 규모, 배분방식, 대상 등에 대하여 분석하며, 특히 재정이전으로 인해 지방정부의 유인이 왜곡시키지 않는 제도적 장치에 대해 검토한다. 셋째, 지방의 분권적 의사결정에 있어서 자율성과 책임성이 담보될 수 있는 제도적 장치에 대해 논의한다. 지방의 권한과 책임의 범위에 관한 가이드라인이 되는 적절한 재정규율, 특히 지방의 자율적 재정규제 장치를 도입하는 방안과 그 효과를 분석한다. 넷째, 마지막으로 분권적 패러다임에 기초한 미래지향적 국가 거버넌스에 대해 논의한다. 여기서는 지금과 같은 수준의 지방자치제도에 의한 분권 시스템으로부터 연방제에 가까운 초분권 시스템에 이르기 까지 다양한 거버넌스를 염두에 두고 우리 사회가 추구하는 성과를 극대화하는 방향을 검토한다.