우리나라 학교보건정책의 패러다임 전환 연구 : Hall의 패러다임 변동모형을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

우리나라 학교보건은 해방 직후와 전쟁이 있던 미군정 시기의 국가 재건 초기부터 발생하여 현재까지 계속 발전해 오고 있다. 사회가 발전하고 시대가 변하면서 국가의 건강에 대한 요구도와 관심이 크게 바뀌면서 학교보건정책 역시 그 방향이 바뀌어 왔다. 즉, 학교보건정책이 초기에는 열악한 환경을 개선하기 위한 물리적 환경위생관리와 질병관리를 중심으로 시행되어오다가 국가의 빠른 경제발전과 생활수준 향상, 건강문제 양상의 변화로 현재는 건강증진과 그것을 위한 보건교육 강화의 방향으로 학교보건정책의 흐름이 바뀌었다. 그러나 실제 학교보건정책이 실현되는 학교현장에서는 학급 수나 규모에 상관없이 오로지 1인으로 배치되는 보건교사에게 광범위한 학교보건분야의 업무를 과하게 부여하고 있고, 2007년 학교보건법의 개정으로 종전의 ‘학생과 교직원의 보건관리’라는 애매한 역할 규정이 ‘학생건강관리와 보건교육’으로 완전히 바뀌었음에도 법적 직무 외의 학교보건 관련 업무를 부여하면서 학교보건정책의 목표는 이상적으로 실현되지 못하고 있다. 이에 우리나라 학교보건정책의 패러다임이 전환되어 온 과정을 되짚어 보고 현재의 위치를 확인하여 향후 학교보건정책의 올바른 방향 정립과 실효성 있는 정책 실현의 근거를 마련하고자 이 연구를 진행하게 되었다.
본 연구는 ‘학교보건 패러다임은 학교의 물리적인 환경위생 개선과 증상에 대한 단순처치 등의 「환경개선 및 질병관리 중심의 소극적 학교보건」패러다임에서 포괄적인 학생건강관리와 자기건강관리능력을 향상시키는 보건교육 등의 「건강증진 및 보건교육 중심의 적극적 학교보건」 패러다임으로 변화하였으나 학교보건정책은 이에 타당하게 실현되지 못하고 있다.’ 의 연구가설을 설정하고, 이를 입증하기 위해 연구 문제는 첫째, 학교보건정책은 어떻게 변화되어 왔는가? 둘째, 학교보건 패러다임 전환은 어떻게 이루어졌으며, 어느 단계에 와 있는가? 셋째, 현재의 학교보건정책은 학교 현장에서 학교보건 패러다임 변화에 타당하게 실현되고 있는가? 로 연구를 실시하였다.
위 연구문제에 대한 연구방법은 첫 번째 연구문제는 학교보건정책 변천과정에 대한 기존 자료들의 문헌연구를 통해 그 변화과정을 재구성하였고, 두 번째 연구문제는 Hall의 패러다임 변동모형에 입각하여 그 전환과정을 분석하고, 전환과정을 지연시키고 방해했던 요소들에 대해 S-선 갈등요소로 명명하고 분석하였으며, 세 번째 연구문제는 경기도의 현직 학교 보건교사를 대상으로 무작위 설문을 실시하였으며, 설문도구는 일반적 특성에 관한 8문항, 학교보건 패러다임 전환에 대한 보건교사 인식에 관한 4문항, 학교보건정책 타당성에 대한 보건교사 인식에 관한 4문항, 학교보건정책이 추구해야 할 방향에 대한 보건교사 인식 4문항의 총 20문항을 자제 개발하였으며, 그 결과는 SPSS 빈도분석과 다중반응분석을 실시하였다.
이 연구의 결과로 첫째, 학교보건정책은 미군정부터 현재 19대 정권에 이르기까지 변천과정을 거치면서 총 7번의 의미 있는 변화기점을 나타냈으며, 둘째, 학교보건 패러다임은 1980년부터 2010년까지 30년의 기간에 걸쳐 「환경개선 및 질병관리 중심의 소극적 학교보건」패러다임에서 포괄적인 학생건강관리와 자기건강관리능력을 향상시키는 보건교육 등의 「건강증진 및 보건교육 중심의 적극적 학교보건」패러다임으로 크게 전환되었으나, 학교보건정책은 이에 타당하게 실현되지 못하는 것으로 나타났다. 또 이 패러다임 변동과정에서는 학교에서의 보건 분야에 관한 물리적 환경 지원의 열악함, 상대적으로 낮게 평가되는 보건교사의 지위수준, 학생건강관리와 보건교육을 관료통제로 약화시키는 갈등요인으로 인해 그 변동과정이 지연되거나 방해되었음을 알 수 있었다. 셋째, 전환된 패러다임에 비추어 볼 때 학교보건정책에 대한 보건교사 인식조사 결과, 추후 학교보건정책은 보건교육을 최우선 과제로 시행하고, 또 그에 대한 보건교사 전문성도 지속적으로 갖춰야 한다는 점을 가장 크게 인식하고 있었으며, 실제 학교 현장에서 학교보건정책들을 실현시키는 과정에서 가장 부담이 되는 분야는 학교보건업무에 관련되는 행정적인 업무인 것으로 나타났다. 그리고 현재 학교보건정책이 학교 현장에서 실현될 때 가장 중점을 두는 것으로 판단되는 분야는 응급처치 등 질병관리와 학교보건에 수반되는 행정업무의 순서로 나타났으며, 학교보건정책에서 공문의 양과 업무분량 등의 압박이 가장 높은 것으로 판단되는 분야는 학교보건에 수반되는 행정업무와 환경위생 및 환경시설 관련 행정업무의 순서로 나타났다. 또, 보건교사의 학교보건법상 역할과 현재의 학교보건정책 패러다임에 비추어 조정되어야 할 학교보건업무로는 환경위생에 관한 업무를 비롯하여 과다하게 부여되는 학교보건 행정업무인 것으로 나타난 한편, 응급처치 및 질병관리에 대한 측면에서는 여전히 중요한 학교보건의 분야로 인식하는 것으로 나타났다. 마지막으로, 학교보건법 상 보건교사의 역할인 학생건강관리와 보건교육, 그리고 바뀐 학교보건정책 패러다임에 맞지 않아 삭제되어야 할 것으로 판단되는 보건교사 직무조항으로는 환경위생에 관한 사항이 가장 높게 나타났다.
이러한 연구의 과정을 통해 본 연구자는 다음과 같은 결론을 도출하였다. 첫째, 관련 법규에 관한 재정비에 대한 것으로 학교보건법에 상충되는 하위법인 학교보건법 시행령 상의 보건교사 직무부터 모두 폐지해야 할 것이며, 잦은 개정과 목적에 맞지 않는 조항으로 누가 보아도 누더기 법처럼 보이는 학교보건법 자체를 재정비해야 한다. 둘째, 학교보건정책 수립 시 보건교사나 보건전문직 등 학교보건에 대한 실무 경력이 충분한 학교보건전문가들의 의견을 반영해야 할 것이며, 여기에 전체 교사들 및 학부모와의 소통과 연계가 가능한 의사소통 채널을 구축하여 학교 보건 정책의 수혜자가 함께 의견을 공유할 수 있는 시스템의 마련도 필요하다. 셋째, 학교보건법에 따른 학생건강관리와 보건교육을 담당하는 보건교사와 보건행정직의 업무분리와 소속분리, 그리고 학생건강관리와 보건교육만을 담당하는 보건교육전문직 확대배치이다. 넷째, 교육부 및 산하기관에 학교보건정책을 단독으로 관할하는 상위 부서를 설치하고, 포괄적인 학생건강관리와 보건교육에 대한 정책 비중을 강화하며 그 외 업무 비중은 관련된 다른 부서로 옮기거나 별도의 행정부서를 설치해야 할 것이다. 다섯째, 학교보건정책의 핵심인 학생들의 건강관리와 보건교육을 수행하는 보건교사들의 증원 및 과다학급 복수배치, 학교보건법 상의 역할 외의 업무 경감, 보건교사의 정교사화를 시행해야 할 것이다. 아울러 학교 현장에서의 보건교사들 스스로도 전환된 학교보건 패러다임에 따라 건강증진을 아우르는 보건교육에 대한 확고한 가치관과 전문성을 가지고 그 역할 정립을 위해 노력해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As demand and concern over health have been increased along with changing current of the times and national development, direction of school health policy of our country has been also shifted significantly. At an early stage of school health policy, it was focused on physical sanitary and disease control for improving poor environment but at present, it was shifted to health promotion and strengthening health education. However, actually in the school setting, goal of school health policy has not been realized ideally. Under this background, this study was performed in order to provide a base of establishing upright direction of future school health policy and providing effective policy realization.
A research hypothesis that ‘school health paradigm has been changed from 'passive school health focused on environmental improvement and disease control' paradigm including improvement of physical environmental sanitation and simple treatment for a symptom to 'active school health focused on health promotion and health education' paradigm including comprehensive student health care and health education for improving health care ability but school health policy was not reasonably realized was established and as research problem for verifying such hypothesis, first, how school health policy has been changed? second, how school health paradigm shift was achieved and at what stage it is arrived? third, is present school health policy realized in line with school health paradigm shift in the school setting? were researched.

As research method, in case of first research problem, its shifting process was reconstituted through literature review of existing data for shifting process of school health policy and in case of second research problem, after analyzing shifting process of school health paradigm based on paradigm shift model of Hall, elements delaying and interfering such shift process was analyzed after naming it as S-line conflict element and in case of third research problem, random survey was performed by targeting current school health teachers in Gyeonggido and as inventory, total 20 question items including 8 question items for general features, 4 items for health teachers' recognition for school health paradigm shift, 4 items for health teachers' recognition for school health policy validity, 4 items for health teachers' recognition for a direction to be pursued by school health policv were developed independently and its result was analyzed by SPSS frequency analysis and multiple response analysis.
As a result of this research, first, school health policy experienced meaningful shifting point of total 7 times while passing through transition process from US Military government to current 19th regime and second, school health paradigm was significantly shifted from 'passive school health focused on environmental improvement and disease control' paradigm to ‘active school health focused on health promotion and health education' paradigm including comprehensive student health care and health education for improving health care ability for 30 years from 1980 to 2010 but school health policy was not realized in line with such shift.
In addition, in shifting process of this paradigm, it could be realized that such process was delayed or interfered by inferior physical environmental support for school health field, relatively low position of health teachers and conflict factor of weakening student health care and health education by bureaucratic control. Third, in view of shifted school health paradigm, as a result of surveying recognition of health teachers for school health policy, they most acutely recognized that future school health policy shall be implemented with placing health education on top priority and expertise of health teachers shall be reinforced consistently and in the actual school setting, most burdensome area in a process of realizing school health policies was represented to be administrative business relevant to school health business.
And most urgent matter at present when school health policy is realized in school setting was represented in the order of disease control including first aid and administrative business relevant to school health. Most burdensome area including document and work volume in school health policy was represented in the order of school health related administrative work and environmental sanitation and facility related administrative job. Additionally, while school health service to be adjusted in view of health teachers' role under school health law and current school health policy paradigm was represented as environmental sanitation related work and excessively assigned school health administrative work, first aid and disease control were still recognized as important work in school health field. Finally, environmental sanitation duty was represented to be the highest as dutiful responsibility of health teachers to be deleted as it is not matched with student health care, health education that are the role of health teacher under school health law and shifted school health policy paradigm.
Through this research process, the researcher deduced following conclusion. First, regarding rearrangement of relevant regulation, duty of health teachers under enforcement ordinance of school health law that is subordinate law being conflicted with school health law shall be repealed entirely and school health law itself that looks like ragged law due to frequent revision and improper provisions shall be rearranged.
Second, opinion of school health experts having sufficient working career for school health such as health teacher or health professionals shall be reflected when establishing school health policy and a system of sharing opinion with school health policy beneficiaries is required to be provided by opening a communication channel among total teachers and school parents. Third, business and affiliation of health teachers in charge of student health care and health education under school health law and health administrative job are required to be separated and health education profession in charge of student health care and health education only shall be expansively assigned.
Fourth, superordinate department that exclusively handles school health policy shall be established in Ministry of education and affiliated institutions, policy weight for comprehensive student health care and health education be strengthened and other business shall be transferred to other relevant department or a separate administrative department shall be established. Fifth, augmentation of health teachers who perform health care and education of students as key target of school health policy, plural arrangement of excessive class, reduction of work other than role under school health law, making health teacher as qualified regular teacher shall be implemented. Furthermore, in school setting, health teachers shall also voluntarily do their respective effort in order to establish such role with firm value and expertise for health education including health promotion based on shifted school health paradigm.


Keywords: school health policy, school health paradigm, health education, health teacher

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 선행연구 4
• Ⅱ. 연구 문제 및 분석의 틀 7
• 1. 연구 문제 7
• 2. 분석의 틀 8
• Ⅲ. 이론적 배경 10
• 1. 학교보건정책 10
• 가. 정책과 교육정책 11
• 나. 교육정책과 학교보건정책 14
• 2. 패러다임 18
• 가. 패러다임의 정의 18
• 나. 정책에서의 패러다임 19
• 다. 학교보건정책에서의 패러다임 19
• 3. 정책변동이론 21
• 가. 정책변동 21
• 나. 학교보건에서의 정책변동 22
• 다. 정책변동이론 : 패러다임 변동모형(PCF) 23
• Ⅳ. 연구 방법 26
• 1. 연구모형과 절차 26
• 2. 문헌분석 29
• 3. 학교보건정책 변화과정에 대한 보건교사 인식조사 29
• 가. 연구 대상 및 기간 29
• 나. 연구 도구 30
• 다. 자료수집 및 분석방법 31
• Ⅴ. 연구 결과 31
• 1. 학교보건정책의 변화 31
• 가. 학교보건정책의 변천 32
• 나. 학교보건정책의 변화기점 47
• 2. 학교보건정책에서의 패러다임 전환 55
• 가. 학교보건정책의 1차원적 변동 56
• 나. 학교보건정책의 2차원적 변동 57
• 다. 학교보건정책의 3차원적 변동 : 학교보건정책의 패러다임 전환 과정 59
• 라. 학교보건정책 패러다임 전환과정에서의 갈등 74
• 3. 보건교사의 학교보건정책에 대한 타당성 인식 : 학교보건정책 방향에 대한 보건교사 인식조사 분석 84
• 가. 대상자 일반적 특성 85
• 나. 학교보건정책 패러다임 전환에 대한 보건교사 인식 87
• 다. 학교보건정책 타당성에 대한 보건교사 인식 90
• 라. 학교보건정책이 추구해야 할 방향에 대한 보건교사 인식 97
• Ⅵ. 논의 및 결론 102
• 1. 논의 102
• 가. 패러다임의 경합기와 경쟁 과정, 그리고 그 이후 104
• 나. 학교보건정책에 접근하는 관점 108
• 다. 학교보건정책 변동의 촉진과 저해요인 109
• 2. 결론 및 제언 112
• 가. 결론 113
• 나. 제언 119
• 참고문헌 121
• 부 록 125
• Abstract 146