읽기 쉬운 법령문장 만들기 연구 결과보고서

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 법제처에서 2005년 이래 추진하고 있는 ‘알기 쉬운 법령 만들기 사업’의 제2세대 사업(‘알법 2.0’)의 일환이다. 지난 2021년 그 방향을 설계하고 추진 방안을 제안한 데 이어 이번 연도에는 실제로 법률 문장을 정비하여 정비의 모범을 만들고 정비 지침을 구체화하는 것을 목적으로 하였다.

그 구체적인 내용은 다음 두 가지 과업으로 정리될 수 있는데, 하나는 법제처(2021), 『법령 입안 정비 기준』에 제시된 입법례의 문장을 검토하여 개선을 시도함으로써 법령 입안문의 전범이라고 할 수 있는 문장들을 통해 쉬운 법률 문장의 전범을 마련하는 것이며, 다른 하나는 현행 법령들 가운데 몇을 대표 법령으로 선정하여 그 법령에 대한 전부개정안을 작성해 보는 것이었다. 지난해의 연구가 문장 정비의 성격을 확인하는 기초 연구였다면 올해의 연구는 실제로 법령문을 읽기 쉬운 형태로 개선하는 모범을 보이는 일이었다고 할 수 있다. 이러한 작업의 결과는 또한 지난 연구에서 마련한 문장 정비 지침을 개선하는 데도 환류될 수 있도록 계획되었다.

언어는 구어를 기준으로 보면 소리, 어휘, 문법, 문어를 기준으로 보면 표기, 어휘, 문법의 큰 세 부문으로 형성되어 있다고 볼 수 있는데 지금까지의 법령 정비는 크게 볼 때 표기와 어휘의 차원을 중심으로 이루어져 왔다고 볼 수 있다. 광복 직후인 1948년부터 ‘한글전용에관한법률’이 제정되었으나 공용문서는 한글을 쓰지만 필요할 때에는 한자를 병용할 수 있다는 단서가 붙어 있어서 한글 전용이 실제로 이루어지기까지는 오랜 시간이 걸렸고 완전한 한글전용이 이루어진 것은 2004년 「법률 한글화를 위한 특별조치안」에 이르러서라고 할 수 있다. 그만큼 한번 고착된 언어 관습을 언중의 눈높이로 조정한다는 것은 지난한 노력을 필요로 하는 일이다.

법제처에서 2006년부터 시작한 ‘알기 쉬운 법령 만들기 사업’은 이렇게 표기의 전환이 완성된 시점에, 개화기 이후 일제강점기를 거치면서 우리 언어의 상층에 적폐로 남게 된 일본식 표현이나, 두루 쓰이지 않는 어려운 한자어, 그 밖의 외국어로 이루어진 전문용어를 고유어나 보다 알기 쉬운 한자어나 외래어로 바꾸고, 권위적이거나 차별적인 표현들을 중립적인 표현으로 조정하는 매우 실질적인 노력이었다. 2016년에는 『알기 쉬운 법령 만들기 백서』를 발간하였고, 2019년에는 『알기 쉬운 법령 핵심 요약서』를 마련하였으며, 『알기 쉬운 법령 정비기준』은 2007년 처음 발간된 이후 2021년 12월 10번째 개정판(제10판)의 발간하기에 이르렀다. 우리 법령 언어의 어휘 부문에서 괄목할 개선을 보여주었으며 시의적인 면에서도 반드시 필요한 여정이었다 평가할 수 있다.

그러나 용어 정비를 넘어 일반인이 알기 쉬운 법령의 근간을 완성하기 위해서는 마지막으로 정비해야 할 방향이 언어의 세 번째 부문인 문장이다. 문장은 어휘들을 모아 생각이나 감정의 표현 단위를 형성하며, 어휘마다의 역할과 결합에 의한 확장을 규정하는 규칙에 의해 생성된다. 그러한 규칙은 어순, 형태소, 문법적 단어 등으로 이루어져 있다고 말할 수 있다. 따라서 문장을 정비한다고 함은 규칙과 그 규칙에 관여하는 언어 단위들을 일반인이 이해하기 쉬운 표현들로 교체하는 일과 이미 생성되어 있는 문장들의 구조가 규칙에 맞게 이루어져 있는지, 그리고 중의적이거나 다른 문장과의 관계 속에서 적절하지 않은 방식으로 이루어져 있는 것은 아닌지 확인하는 일을 포함한다.

지난 해의 연구는 일반 국민의 인식 조사를 통해 문장 차원의 정비가 필요하며 그 내용은 1) 법령 문장에서 주로 사용하는 표현을 일반 국민이 알기 쉬운 표현으로 바꾸기, 2) 지나치게 긴 문장을 필요한 정보만 표현하는 짧은 문장으로 정비하기, 3) 법령의 텍스트 구조를 일반 국민이 이해하기 쉽게 간결하게 정비하기, 4) 단순한 구조의 법령 문장, 문장 성분을 잘 갖춘 법령 문장 쓰기 등에 대한 요구가 높은 것으로 확인되었었고 국어학 전문가들에게도 같은 조사를 요청하여 유사하면서도 구체적인 요구들을 확인할 수 있었다. 이 연구에서는 일반 국민과 국어학 전문가의 자문 결과 등을 종합하여 ‘주제화와 문장 성분, 접속, 수식, 대용화, 부정, 법령 문장의 관습적 표현, 법령 문장의 구조화’를 주요 정비 주제로 간추렸었다.

또한 전산언어학적 방법을 활용하여 말뭉치의 기계적 분석을 시도한 결과 말뭉치 전체의 특성으로 볼 때는 문장의 평균적 길이가 그리 긴 편은 아니었고, 문장을 구성하는 단어의 종류가 아주 다양한 편도 아니어서 통계적 수치로 확인할 때는 문장의 길이나 단어의 종류가 많은 것도 아닌데 문장이 어렵다면 문제가 되는 것은 길이나 단어 종류보다 오히려 상투적인 표현들이 일반인들이 활용하는 표현들과 달리 어렵고 딱딱하거나 어순이나 생략에 문제가 있을 수 있다는 추정을 가능하게 했으며, 실제로 품사별 고빈도 어휘나 2~5단위 연접 정보 빈도를 통해 반복적으로 나타나는 상투적인 표현들을 확인할 수 있었다. 아울러, 최고빈도 어절, 형태소들을 추출하여 범용 균형 말뭉치의 경우와 비교함으로써 법령문의 내용적 특징을 가늠해 보았고, 법령문에서 반복적으로 나타나는 문장들의 유형을 살펴보았다. 또한, 법령문 문장들을 길이순으로 정렬하여 긴 문장들의 구조를 살펴보았는데 그 결과로도 법령문이 문장 단위로 볼 때 아주 복잡한 구조를 가진 경우는 별로 없다는 결과를 확인할 수 있었다.

또한 말뭉치 분석 검토에 이어, 앞선 법령 문장 정비 사례와 체계를 정밀하게 분석함을 통하여 법령문의 특수성을 확인하였고, 기준 연구들에서 문장 정비와 관련하여 다루어진 문제들의 유형과 정비 방향을 다각적으로 검토하였었다. 그러한 연구를 통하여 보다 전문적인 문장 정비를 위해서는 법령 문장을 텍스트 차원에서 바라보고 전후 법조문과의 상호적 맥락 관계를 전체적으로 고려한 정비가 필요하며, 문법적 문제와 내용적 문제에 대한 교차 검토를 통해 법령 문장 정비의 타당성을 확보해 나갈 필요가 있음을 확인하였었다.

그러한 연구에 따라 결과적으로 일반 국민이 이해하기 쉽고 바람직한 상태의 문법 구조를 연역적으로 제시하는 일이 필요함을 인식하고, 한국어 문장의 기본 구조를 제시하되, 문장 성분을 통한 기본 문형의 형성, 기본 문형으로부터 내포와 접속을 통한 문장의 확장, 문장이 담화 속에서 실제 사용됨에 따라 조정되는 담화적 변용이라는 관점에서 체계적으로 정리하였고 알법 2.0 문장 정비의 원칙과 방향을 제시하였다. 그 큰 원칙은 1) 평이성, 2) 정확성, 3) 간결성이며, 그에 따른 세부 지침으로, 1) 성분 복원의 문제, 2) 수식과 접속에서의 중의성 제거, 3) 자연스러운 담화 구조(주제화, 생략, 대용화, 어순 조정), 4) 전후 문맥과의 효율적 연결, 5) 저빈도 표현의 오류 여부 검토 등이었다.

이 연구에서는 먼저 『법령 입안 정비 기준』에 실려 있는 전체 입법문을 연구진이 나누어 검토하여 개선안을 마련하였다. 그러한 작업을 통하여, 1) 반복적으로 나타나는 국어학적 오류의 수정, 2) 복잡하고 알기 어려운 문장 구조의 단순하고 명료한 구조로의 조정, 3) 법령 특유의 딱딱하고 예스러운 표현의 쉽고 간명한 표현으로의 교체 등의 작업을 수행하였다. 실제로 법률 문장은 자체적으로 정착화되어 온 축조 형태와 입법 기술의 방식이 있으므로 그렇게 관습적으로 굳어진 관행을 벗어나는 일이 쉽지 않으며, 자칫 표현의 수정이 입법 취지의 왜곡으로 이어질 수 있어 신중한 접근이 필요한 것도 사실이다. 이러한 부분을 보완하기 위하여 이 연구에는 법률 전문가가 공동연구원으로 참여하여, 국어학 전문가가 일반인의 눈높이에서 읽기 쉽게 정비한 문장을 검토, 자문함으로써 법률적 왜곡을 최소화한 상태에서 언어적 개선이 이루어질 수 있도록 하였다. 법제처 알법팀 담당자와의 교감도 또 다른 보완 장치가 되었다.

입법례 검토에 이어, 두 번째 과업은 대표 법령에 대한 전부개정안 작성이었다. 대표 법령의 선정은 전체 법령을 길이나 조항 수로도 검토하고, 국가법령정보센터에서 제공하는 조회 수 순위 등을 참조하기도 하였으나, 가급적 오래된 법령으로서 개선의 여지가 많고 법제화 가능성이 높은 법령을 선정하기 위해 연구진과 법제처 알법팀의 의견 조율 끝에, <수산자원관리법>, <폐기물관리법>, <체육시설의 설치 · 이용에 관한 법률>, <식품위생법>으로 확정하였다. 각 법률을 4인의 연구진이 하나씩 맡아 전부개정안을 작성하였고, 입법례 검토에서 도출된 정비 기준을 적용하되 입법례보다는 자유롭고 적극적인 개선이 이루어질 수 있도록 조율하였다. 전부개정안 역시 법률 전문가인 공동연구원과 법제처 알법팀의 자문과 검토를 거치고 연구진 각자도 수차례 새로운 시각으로 개정 작업을 수행하였다. 이상의 연구를 수행한 뒤, 입법례 정비안 가운데 대표적인 것들과 전부개정안의 수정안 가운데 대표적인 것들을 추출하여 설문조사 업체를 통해 개선안에 대한 선호도를 조사하였다.

이상의 연구를 통해, 우리는 법률 문장의 정비를 표기와 어휘 차원으로부터 문장 차원까지 넓히는 작업의 실제적인 모범을 마련할 수 있었다. 이 사업에서 이루어진 모범과 개선된 지침이 향후 전체 법령 문장을 읽기 쉬운 문장으로 개선하는 방대한 작업의 유용한 출발점이 되어주기를 기대한다. 국어학적 오류와 의고적이고 딱딱한 표현들의 대체는 용어 정비의 연장선상에서 대상 표현의 목록화와 개선안의 제시를 통해 일괄적으로 바로잡아 갈 수 있겠으나 구조적 복잡성과 오류를 개선하여 읽기 쉬운 문장으로 정비하는 과정에는 법령 문장과 국어 어법 모두에 어느 정도 정통한 전문성을 갖춘 정비 인력이 필요할 것이라는 점 또한 이상의 과업을 통해 확인될 수 있는 사실이다.

목차 (Table of Contents)

• 0. 연구 요약
• 1. 연구의 목적 및 필요성
• 1.1. 연구 목적
• 1.2. 법령 정비의 국내외 현황
• 1.2.1. 국내: 용어 중심의 정비
• 1.2.2. 국외: 법령 정비 사업의 현황
• 1.3. 연구의 필요성
• 2. 연구의 범위와 방법
• 2.1. 연구 범위
• 2.2. 연구 방법
• 3. 『법령입안.심사기준』(2021) 중 입법례 정비 사례
• 3.1 입법례 정비 방향
• 3.2 입법례 정비의 실제 사례
• 3.2.1. 실체 규정
• 3.2.2. 보칙 규정
• 3.3 입법례 정비 결과를 기반으로 한 법령 문장 정비 지침
• 4. 대표법령 전부개정안 정비 사례
• 4.1. 대표법령 선정 기준
• 4.2. 대표법령 전부개정안 정비 사례
• 4.2.1. 수산자원관리법[해수부]
• 4.2.2. 폐기물관리법[환경부]
• 4.2.3. 체육시설의 설치.이용에 관한 법률[문체부]
• 4.2.4. 식품위생법[식약처]
• 4.3. 대표법령 정비 결과 요약
• 5. 법령 정비 사례에 대한 전문가 자문 및 국민 설문 결과
• 5.1. 법령 정비 사례에 대한 법률 전문가 자문 의견
• 5.2. 법령 정비 사례에 대한 일반 국민 인식 조사
• 6. 연구 결과 요약 및 시사점
• 6.1. 연구 결과 요약
• 6.2. 법령 문장 정비 방향에 대한 시사점
• □ 부록 □
• 1. 읽기 쉬운 법령 문장 만들기 국민 인식 조사