전후 서울의 탄생, 1952-1986 : 토목기술자, 도시계획가, 건축가의 수도 구상과 실천 = Building Post-War Seoul, 1952-1986 : Civil Engineers, Urban Planners, Architects, and Recreating an Ideal City

국문 초록 (Abstract)

한국전쟁은 서울을 폐허로 몰아넣는 파괴의 문(門)이자 새로운 독립국가의 이상적 수도 서울을 다시 지어내는 재탄생의 문이었다. 전후 30여 년간, 발전의 꿈과 의욕에 부푼 계획가들은 저마다 전후 서울의 골격을 구상하고 만들어 나갔다.
이 연구는 ‘주체’와 ‘과정’에 주목하여, 1950년대-1980년대 중반의 서울 도시계획과 개발을 이상적 도시에 관한 상이한 목표와 방법을 추구하였던 계획가들 간 충돌과 경쟁 과정이었음을 드러내고, 그들 간 힘겨루기 국면에 따라 도시계획과 개발 방향이 변화를 거듭하며 전후 서울이 조성되었음을 그리고자 한다.
이 연구는 그 동안 현대 도시계획사가 계획안이나 제도, 도시 개발상 등 ‘결과’를 중심으로 서술되면서, 실제 도시개발이 특정한 방향으로 변화하거나 일관성을 갖지 못하는 흐름을 보였던 이유를 설명하지 못하고 있음에 주목하였다. 이로부터 ‘도시계획가’라는 특정한 집단의 관점과 기준에 의하여, 그들과 다른 생각을 지니고 활약하였던 다른 계획가들이 소외되어 있으며, 시기 구분과 인식 또한 그들의 활동을 중심으로 정의되어 있음을 발견하였다. 이에 따라 토목기술자와 건축가라는 계획가들을 복원하고, 그들의 참여에 의하여 수도재건 논의가 시작되었던 1952년부터 확장된 서울시역과 한강의 개발이 마무리되는 1986년까지의 기간을 전후 서울의 틀이 구상되고 완성되는 중요한 시기로 파악하였다. 이 시기를 계획가들의 갈등과 조정 양상에 따라 크게 세 시기로 나누어, 각 시기별 도시계획 논의와 실행 과정, 도시변화를 고찰한 연구 결과를 정리하면 다음과 같다.
1952-65년은 일제강점기 기술관료 출신 토목기술자들과 대한국토계획학회 중심 도시계획가들이 기성 도시계획의 영향 하에서 분산 위주 도시계획을 수립한 시기였다. 토목기술자들은 일제 하 도시계획을 이어 받아, 평면적인 용도 구분과 체계적인 공지 확보를 통한 저밀도의 도심 경관을 추구하였다. 또한 동서방향 간선축 중심 도시 확장 방식에 따라 교외 주택지를 조성하여 인구를 분산하고자 하였으며 경인 간 연속적 도시 형성을 추구하였다. 한편 도시계획가들은 이를 극복하고자 하면서, 경제지리학에 기반하여 국토의 균형 개발을 추구하고 동심원형 도시 확장 방식을 통하여 교외 주택지를 조성하고자 하였다. 상이한 두 도시계획 논리는 1960년대 중반, 동심원형 도시구조를 기초로 하면서도 부분적으로는 간선축 중심의 선형 도시구조를 강조하는 방향으로 절충되었다. 그러나 재정부족으로 인하여 도심 내 도시계획 실행은 정체되는 한편, 교외 개발 역시 기존 관성에 따라 동서방향 간선축에 집중되면서 새로이 절충된 도시계획에 비판이 뒤따랐다.
1966-74년은 기존의 계획가 그룹에 더해 전후 해외 유학파 건축가와 그 유파, 외국인 도시계획 자문가 등 새로운 그룹이 등장하여 기성 도시계획을 비판, 변화시켜 나간 역동적 시기였다. 이들은 물리적 환경의 조작을 구체적으로 구상하는 ‘도시설계’에 의하여, 부분으로부터 도시를 바꾸어 나가고자 하였다. 그들은 슬럼화된 도로용지 위에 복합적 도시기능을 고밀도로 담는 ‘메가스트럭처’를 제안하면서 기존 계획을 변형하고 새 중심을 형성하고자 하였다. 또한 선형 도시구조로의 전환을 위한 인프라를 구상하여 도심을 관통하는 고가고속도로 건설을 지원하였다. 그들은 교외에 근린주택지 건설 대신 직주근접의 고밀복합 ‘신도심’ 건설을 통하여 선형 도시구조로의 전환을 꾀했으며, 이를 여의도 개발에 적용하였다. 1970년대 초, 국토종합개발계획 수립과 그린벨트 설치로 도시계획가들의 동심원형 도시계획이 다시 주도권을 가지면서 서울시는 교외 근린주택지 개발을 전개하였지만, 여의도에서는 ‘고층 아파트 단지’라는 새 도심 주거 유형이 출현하여 신도심화 지향이 지속되었다. 이 시기 건축가들의 새로운 시도를 통하여 서울의 경관과 구조는 변화하기 시작하였다.
1975-86년은 안보 위기에 대응한 도시개발 여건 제한 속에서 각 그룹의 구상이 조정되고 서울 도시계획 방향이 전환되어 오늘날 서울 경관과 구조의 틀이 형성되는 시기였다. 강북 인구 소산책에 따라 단핵 동심원형 구조로부터의 탈피가 추구되면서, 서울시는 해외 유학파 건축가가 새롭게 제시한 ‘3핵 도시’ 구상을 채택하게 된다. 구도심, 영등포와 함께 영동 도심화가 추진되면서 메가스트럭처, 고층 아파트 단지 등 신도심 조성의 선례들이 이식되어 직주근접의 고밀복합 도시를 신속하게 완성하였다. 기성 세대가 물러난 뒤의 도시계획가들은 기존 구상에서 구심성을 소거한 ‘다핵화’를 지향하면서, 해외 유학파 건축가들과 구상을 맞추어 가기 시작하였다. 그들은 도시구조 재편의 전제로서 동일한 자연 인식을 갖고 한강종합개발을 추진하였다. 이로부터 서울은 구도심과 오랜 동서방향 간선축에서 탈피하여 한강을 중심으로 세 도심이 배치된 도시구조를 갖게 된다.
이상의 전후 서울의 탄생 과정은 다음과 같은 의미를 갖는다. 먼저, 이는 도시계획의 주체를 민간화하기 시작한 과정이었다. 관 주도의 일관된 질서에 의해 도시가 조성되는 대신, 대규모로 확장된 도시의 각 부분이 여러 주체들에 의해 다원적으로 조성되는 시대가 시작되었다. 또한 이는 전후 문화적 세대 교체 속에서 시차를 두고 도입된 국제적 도시계획 이론들이 제3세계 도시 서울이라는 특수한 문맥 속에서 만나 새로운 형태의 도시구상을 낳는 과정이었다. 한편 이는 상부의 무형의 철학, 원칙, 신념 등으로부터 도시 형태를 만들어 나갈 것인지, 하부의 물리적 시설 조성 기술로부터 도시 발전 방향을 결정해 나갈 것인지, 규범과 경험 간 대결 속에서 도시계획 방법을 찾아나가는 과정이었다. 이 때 중요한 성취는 ‘도시계획(urban planning)’ 뿐 아니라, 이에 대응하는 ‘도시설계(urban design)’라는 건축가의 새로운 업역의 등장이었다. 마지막으로 이는 전후의 새로운 정치·경제적 요구를 수용하여 도시의 체질을 근본적으로 전환하는 과정이었다.
이와 같이 서울 도시계획이 다양한 입장을 지닌 여러 주체들에 의해 수립되었으며, 주체들 간 경쟁구도에서 비롯된 긴장을 내포하고 있음을 살핀 것은 의미있는 작업이었다. 또한 이는 지금까지 서울 도시계획 주체로서 제대로 다루어지지 못했던 건축가들의 구상을 고찰하고, 전후 서울 경관과 구조 재편에 대한 그들의 기여를 발굴하였다는 점에서 중요하다. 그럼에도 이 연구는 전후 서울의 탄생 과정의 다양한 장면들을 두루 조명하지 못하고, 도시경관과 구조재편이라는 시선에서 중요한 사건들을 추려 한정적으로 살폈다는 점에서 많은 빈틈을 갖고 있다. 앞으로 이 연구에서 다루지 못한 계획가들과 그들의 구상, 실천을 살펴, 오늘날의 크고 복잡한 서울을 만들어 낸 힘들을 더욱 풍성하게 드러내게 되기를 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Korean War was a transformative event that not only brought destruction to Seoul but also played a vital role in resurrecting the city as the ideal capital for a new independent nation. In the subsequent three decades, planners, fueled by hope and enthusiasm for development, envisioned and built the framework of post-war Seoul in diverse ways.
This study sheds light on the 'actors' and 'processes,' revealing the conflicts and competitive dynamics among planners who pursued different goals and methods for the ideal city from the 1950s to the mid-1980s in Seoul. It aims to illustrate how the direction of urban planning and development in post-war Seoul underwent repeated changes based on the competitive dynamics they encountered in their struggle for influence.
This study has taken notice of the fact that the history of modern urban planning has been predominantly described with a focus on 'outcomes' such as plans, regulations, and the physical appearance of cities. Consequently, it has not adequately explained the reasons behind the actual urban development showing tendencies of changing in a specific direction or lacking consistency. From this, it was discovered that the group labeled as 'urban planners' has, through their perspective and criteria, excluded other planners with differing views from the narrative of urban planning history. Additionally, the periodization and perceptions within urban planning history seem to revolve around the activities of these urban planners. In line with this, planners such as civil engineers and architects were reinstated, and the period from 1952, when discussions on the reconstruction of the capital began through their participation, to 1986 when the development of the expanded Seoul city area and the Han River was completed, is recognized as a crucial era in shaping and completing the framework of post-war Seoul.
During this period, it was divided into three distinct phases based on the patterns of conflicts and reconciliation among planners. The research findings, examining the urban planning discussions, implementation processes, and changes in the city for each period, are as follows.
From 1952 to 1965, there was a period during which technical bureaucrats from the colonial era and urban planners engaged with the Korean Planners Association formulated decentralized urban plans under the influence of the existing city planning. The civil engineers, following the colonial-era urban planning, pursued a low-density urban landscape through systematic land use classification and securing systematic open spaces. Additionally, they aimed to disperse the population by creating suburban residential areas along the east-west axis and sought continuous urban development between Gyeongin regions. On the other hand, urban planners, aiming to overcome this, pursued balanced national development based on economic geography and sought to create suburban residential areas through concentric city expansion. The divergent urban planning logics were partially reconciled in the mid-1960s, emphasizing a linear city structure within the concentric city structure. However, this plan proved to be ineffective, leading to subsequent criticism.
From 1966 to 1974, a dynamic period unfolded where not only the existing group of planners but also a new group emerged, including overseas-educated architects and their followers, foreign urban planning consultants. This diverse group critiqued and transformed established urban planning during this dynamic era. They sought to change the city by concretely designing the manipulation of the physical environment through 'urban design.' They proposed the concept of 'megastructures,' which densely incorporated various urban functions, seeking to transform existing plans and establish new urban centers. They supported the construction of elevated highways that traversed the city, contributing to the shift to a linear city structure. Rather than constructing suburban residential areas, they aimed for a high-density mixed-use 'new city center', applying this concept to the development of Yeouido. In the early 1970s, with the establishment of the Comprehensive National Development Plan and the installation of green belts, urban planners regained control of concentric city planning. Consequently, residential areas were developed in suburban areas, but in Yeouido, a new urban residential type, 'high-rise apartment complexes,' emerged, sustaining the trend towards a new city center. During this period, the landscape and structure of Seoul began to change through the innovative attempts of architects.
From 1975 to 1986, there was a period in which urban development conditions were constrained due to security crises, leading to adjustments in the visions of various groups and a shift in the direction of Seoul's urban planning. This period played a pivotal role in shaping the current landscape and structure of Seoul. In response to the depopulation policy, there was a departure from the single-nucleus concentric structure, and Seoul adopted the newly proposed concept of a 'three-core city' by overseas-educated architects. With the development of a new city center in Yeongdong, the rapid completion of a high-density mixed-use city through the transplantation of precedents like Megastructures and high-rise apartment complexes took place. After the older generation of planners stepped back, the new generation of urban planners began to align their visions with those of overseas-educated architects, aiming for 'multi-core city' planning by eliminating the central focus from existing concentric city planning. The architects and urban planners initiated the Han River Comprehensive Development with a shared understanding of nature, serving as a premise for restructuring the city's layout. Consequently, Seoul shifted away from the single nucleus and old east-west axis, adopting a city structure with three cores centered around the Han River.
This process of post-war Seoul's development reflects several significant aspects. Firstly, it marks the initiation of privatizing urban planning. Instead of being shaped by a centralized order led by the government, the city was formed in a multifaceted manner, with various parts of the extensively expanded city being shaped by various private planners. Moreover, it represents the encounter between international urban planning theories, with a time lag, and the unique context of Seoul as a third-world city amidst cultural generational shifts after the Korean War. On the other hand, this process involved determining whether the city's form would be shaped by intangible philosophies, principles, and beliefs, or if the direction of urban development would be decided based on the art of physical infrastructure construction. It was a journey of finding urban planning methods amidst the confrontation between norms and experiences. An important achievement during this period was not only the field of 'urban planning,' but also the emergence of 'urban design,' a new role for architects that corresponded to it. Finally, it illustrates a fundamental transformation in the city's structure, adapting to the post-war era's new political and economic demands.
In this way, examining the Seoul urban planning process as shaped by various planners with diverse perspectives and uncovering the tensions arising from competitive dynamics among these entities is a meaningful endeavor. Furthermore, this study is significant in examining architects' ideas that have not been adequately addressed as key contributors to the reshaping of Seoul's landscape and structure after the Korean War. However, this study has limitations as it selectively focuses on key events related to urban landscape and structural reshaping from a specific perspective. Future research is expected to delve more extensively into the ideas and practices of various planners not covered in this study, revealing a richer understanding of the forces that have shaped Seoul into the vast and intricate city it is today.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론1
• 1.1 연구의 배경과 목적2
• 1.2 연구의 범위11
• 1.3 연구의 방법15
• 제2장 전후 서울 도시계획 주체와 과정의 변화24
• 2.1 1950-80년대 중반 서울 도시계획 프로세스 변화25
• 2.2 서울 도시계획의 여러 주체들30
• 2.2.1 일제강점기 기술관료 출신 토목기술자30
• 2.2.2 대한국토계획학회 중심 도시계획가33
• 2.2.3 전후 해외 유학파 건축가와 그 유파37
• 2.2.4 외국인 도시계획 자문가40
• 2.3 주체 구성과 경쟁 구도에 따른 시기 구분42
• 2.4 소결47
• 제3장 기성 도시계획 유산의 영향(1952-65)48
• 3.1 토목기술자의 기성 도시계획 계승과 지속49
• 3.1.1 위생 담론에 의한 도시경관 조성49
• 3.1.2 지형과 기술제약에 따른 도시 확장 구상54
• 3.2 도시계획가의 등장과 새 도시계획 이론 제안 58
• 3.2.1 경제 전략으로서 지역·국토계획과 도시계획 추구58
• 3.2.2 균형개발 이상에 의한 도시 확장 구상65
• 3.3 토목기술자-도시계획가의 도시구상 통합과 비판71
• 3.3.1 국토계획의 강조와 서울 도시계획 재정비71
• 3.3.2 서울 도시계획과 개발현실의 괴리84
• 3.3.3 도시계획 정비안에 대한 비판의 확대93
• 3.4 소결101
• 제4장 구도심 개조: 메가스트럭처 도입과 도시경관 질서 변형(1966-74)103
• 4.1 해외 유학파 건축가의 도심경관 개조 구상104
• 4.1.1 건설 중심 시정 출현과 새 계획 주체의 등용104
• 4.1.2 기성 경관계획의 변형과 갈등108
• 4.1.3 메가스트럭처 건설과 새로운 경관의 출현121
• 4.2 새 도시구조 인프라 건설과 경관 변화133
• 4.2.1 도심관통 고가도로 계획과 기성 계획 주체의 저항133
• 4.2.2 도시경관 계획의 절충과 고가 노선의 전개140
• 4.2.3 고가 노선 변의 메가스트럭처 확산151
• 4.3 소결163
• 제5장 신시가 개발: 신도심 건설과 도시구조 전환 모색(1966-74)165
• 5.1 해외 유학파 건축가의 새 도시구조 제안166
• 5.1.1 한강유역 개발과 한강연안의 도시화 구상166
• 5.1.2 선형 도시계획 제안과 신도심 개발181
• 5.1.3 선형 도시개발의 전개와 변형195
• 5.2 기성 도시구조 구상의 복원203
• 5.2.1 국토계획 수립과 도시개발 제한조건의 확립203
• 5.2.2 동심원형 도시계획 복원과 근린 주택지 개발217
• 5.3 경관 구축에 의한 도시구조 전환 구상의 지속225
• 5.3.1 신도심-근린 구상 결합과 새 도시건축 유형의 등장225
• 5.3.2 고층 아파트단지 건설과 신도심 지향236
• 5.4 소결244
• 제6장 새로운 도시경관과 구조로의 재편(1975-86)246
• 6.1 도시구조 재편 추진과 신도심 경관의 동원247
• 6.1.1 동심원형 구조에 의한 전원도시 개발과 비판247
• 6.1.2 근린의 신도심화 추진과 고층 아파트 단지 이식255
• 6.2 교외의 메가스트럭처 건설과 중심의 이동262
• 6.2.1 교통 인프라 복합 메가스트럭처와 새 중심 구상262
• 6.2.2 도심 기능 분산 추진과 메가스트럭처 이식269
• 6.3 건축가-도시계획가의 도시구상 절충과 실현282
• 6.3.1 ‘3핵 도시’ 구상과 선형-동심원형 구조 절충282
• 6.3.2 한강종합개발과 도시구조 재편291
• 6.4 소결257
• 제7장 결론311
• ▣ 참고문헌317
• ▣ Abstract334
• ▣ 부록339