한국 디지털 통신기술 발전 정책틀에 관한 연구 : 역사적 제도주의 시각에서

국문 초록 (Abstract)

한국은 1980년대 초까지만 해도 통신기술 및 산업의 수준은 외국의 선진기술을 도입하여 국산화하여 내수에 충당하는 수준에 머물렀다. 그런데 1986년 디지털 교환기 TDX의 상용 개발에 성공하여 비약적 발전의 기틀을 구축한데 이어, 1996년 CDMA방식의 디지털 이동전화 시스템, 2006년에는 휴대인터넷기술인 와이브로를 세계 최초로 상용화함으로써 한국은 2000년대 정보통신강국 대열에 진입하게 되었다.
본 논문은 역사적 제도주의 시각에서 지난 약 30년간 한국의 디지털 통신기술 발전 정책틀 경로를 분석함으로써 한국 통신기술의 발전궤적, 중대한 사건들 및 인물들, 비약적 발전의 계기, 정부 및 정책관료들의 역할, 역사적 시사점 등을 밝혀내기 위한 연구이다. 이를 위하여 1980년대 TDX, 1990년대 CDMA 및 2000년대 와이브로 등 3대 기술개발사업을 선정하여 사례연구를 실시하였다. 이들을 역사적 제도주의 시각에서 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 1980년대 초 전두환 정권의 돌발적 등장은 중대국면으로서 기술도입 위주의 기존 정책틀에 우발적 충격을 가하여 자체개발 위주의 새로운 정책틀을 형성시켰다. 이 중대국면에서 새로이 정부에 들어온 오명 박사 등 혁신친화적인 권력 엘리트들이 TDX의 자체개발을 적극적으로 추진하였다. 이 과정에서 자체개발 원칙, 관·산·연 협동의 국가혁신체제 구축 및 수요와 공급의 연계전략 등 3개 핵심적 요소로 구성되는 디지털 통신기술 발전 정책틀이 새로 형성된 것이다. TDX 자체개발의 성공 없이는 CDMA 자체개발의 성공도 어려웠다는 점까지 고려하면 중대국면에서 선택한 TDX의 과감한 자체개발은 한국 통신기술 발전역사상 아주 중대한 의의를 지닌다고 볼 수 있다.
둘째, 1990년대 CDMA와 2000년대 와이브로 기술개발사업도 새로운 정책틀 경로에 따라 추진되어 성공하였는데, 그 배경은 자체개발 원칙의 디지털 정책틀에 대한 정당성 신념과 정보화 사회의 주역으로서 사명감을 갖춘 혁신친화적인 정책결정자들과 정책관료들의 역할이 컸기 때문이었다. 역사적 제도주의 관점에서 보면 과거 1980년대에 형성된 정책틀이 하나의 제도로서 정책결정자들과 정책관료들의 행위 선택을 제약한다고 해석할 수 있다.
TDX 개발당시 윤동윤 통신정책국장은 1993년 체신부장관으로서 정당성 신념을 바탕으로 반대여론을 잠재우고 CDMA 기술개발사업을 본궤도에 올려놓았다. 그 후 TDX 개발을 담당한 연구소 출신인 경상현 정보통신부장관은 1995년 이 정책틀을 끝까지 고수하려다가 경질을 맞게 되었다. 역사적 맥락에서 이들을 CDMA 성공신화의 주역들이라고 부를 수 있다.
또한 성공가능성이 불투명한 CDMA 기술의 자체개발을 정책적으로 지원해 주고 그 후 아날로그 장비의 계속 사용 요구나 복수표준 논란 등의 세 차례 위기를 극복하는 과정에서도 정책관료들은 중대한 역할을 수행하게 된다. 이들은 디지털 정책틀을 훼손시키는 움직임을 용인할 수 없었다. 이 정책틀에 대한 정당성 신념과 사명감을 바탕으로 정치권과 언론, 심지어 미국 측으로부터 엄청난 압박을 견뎌낸 것이다. 선진국과의 무선통신 기술격차를 해소한 CDMA 기술개발사업은 정책관료들의 적극적인 역할이 없었다면 쉽게 성공하지 못했을 것이다.
2000년대 와이브로 기술개발사업에서 정책관료들은 연구소와 협력하여 창조적 개념의 서비스 기술을 창안하여 정책적으로 지원하고 국제표준화 할동을 전개함으로써 세계 표준으로서 최초로 OFDMA-TDD 기술을 상용화하여 세계 시장을 선도하는데 중대한 역할을 수행하였다.
셋째, 정부의 주요 역할은 1980년대 초 중대국면에서 정부가 한국 연구개발사상 최초로 240억 원 규모의 대형 국책연구개발사업인 TDX 기술개발을 과감하게 추진하여 통신기술의 비약적 발전 기틀을 마련한 점이다. 관·산·연 협동의 국가혁신체제를 구축하고 주요 혁신주체로서 정부는 연구투자 재원 조달, 혁신주체들 간의 활발한 상호작용 독려, 기술기준 및 표준 설정, 초기 시장 창출 및 구매 보장 등 다양한 활동을 통해 국가혁신체제의 효율적 작동을 이끌었다. 2000년대에 들어 기술 및 시장 환경의 변화에 따라 혁신주체로서 정부는 창조적 개념의 서비스 도입 등 정책방향 제시와 정책지원 역할에 역점을 두었다.
넷째, 한국 통신기술의 비약적 발전은 통신 패러다임이 디지털로 전환하는 시기를 잘 활용한 결과이었다. 약 100년 역사의 아날로그 통신기술은 단기간에 기술격차를 극복하기 어렵지만, 패러다임 전환기에는 후발국들이 성숙된 기술들을 뛰어넘고 이전 기술시스템에 대한 투자를 절약하면서 선진국들을 추격할 수 있는 여지가 생기는 것이다. 패러다임 전환기에 정부가 도전적인 기술개발사업과 혁신친화적인 제도를 마련함으로써 사업의 성공가능성을 끌어올린 것이 비약적 발전의 계기가 되었다.
마지막으로, 와이브로 사업의 부진으로 디지털 통신기술 발전 정책틀의 한계문제가 부각되었음을 지적하고자 한다. 와이브로 서비스가 2006년 6월 상용화 이후에 좀처럼 활성화되지 못하는 가운데, 2008년 이명박 정권의 정보통신부 해체로 인해 혁신주체로서 정부의 종합·조정적 역량마저 약화되어 효과적인 대책을 마련할 수 없었다. 이 때문에 사업부진이 계속되면서 뒤늦게 출시한 LTE에게 선발자의 이득마저 빼앗겨 버렸다. 더 근원적인 문제는 공급자 중심의 디지털 정책틀이 경로의존성으로 인해 2000년대 이후의 환경 변화에 잘 대응하지 못하는 한계를 보이고 있다는 점이다. 더욱이 최근 스마트 모바일 시대에서 최종 소비자의 콘텐츠·서비스 수요가 정보통신 생태계 발전의 관건이 되고 있음을 고려해 볼 때 수요자 중심의 통합적인 수요·공급 연계 전략이 더욱 중요해지고 있다. 기존 디지털 통신기술 발전 정책틀의 진화가 필요한 시점이다. 향후 이런 관점에서 추가적인 연구가 있기를 기대한다.
현재 전개되고 있는 정보통신 생태계 싸움에서 경쟁력을 확보하기 위한 본 연구의 정책적 함의는 첫째 기술정책의 수립과 집행에는 적시성(timeliness)이 매우 중요하고, 둘째 규제 기능과 산업진흥 기능을 적절히 혼합하여 효과적인 정책을 수립해야 하며, 셋째 정책의 적기 수립과 효율적 집행을 위해서는 사명감과 정당성 신념 등과 같은 정책관료들의 정신적 요인에 좀 더 많은 관심을 기울여야 한다는 점이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 4
• 제3절 연구의 방법 및 구성 6
• 제2장 이론적 배경과 분석틀 10
• 제1절 선행연구의 검토 10
• 1. 기술개발사업의 성공요인 등을 분석한 연구들 10
• 2. 정보화 및 정보통신산업 정책에 관한 거시적 관점의 연구들 15
• 3. 기존연구들의 한계와 본 논문의 연구과제 16
• 제2절 역사적 제도주의 21
• 1. 역사적 제도주의의 등장과 의의 21
• 2. 경로의존(path dependence) 기제 24
• 3. 중대국면(critical junctures) 논의 26
• 제3절 국가혁신체제론 29
• 1. 국가혁신체제의 의의 29
• 2. 기술혁신과 정부의 역할 31
• 제4절 분석틀 구성 33
• 제3장 1980년대 디지털교환 기술개발사업 분석 38
• 제1절 전화교환기술 발전정책 경로의 개관 38
• 1. 전화교환망의 개요 38
• 2. 전화교환기술 발전정책 경로 개요 39
• 제2절 1970년대까지 교환기술 발전정책 경로 40
• 1. 개관 40
• 2. 주요 혁신 행위자들에 대한 분석 46
• 3. 요약 49
• 제3절 TDX 기술개발사업의 개관 50
• 제4절 TDX 국가혁신체제 분석 52
• 1. 혁신 행위자들에 대한 분석 52
• 2. 제도적 분석 58
• 제5절 새로운 통신기술 발전 정책틀 경로 형성 63
• 1. 통신기술 발전 정책틀 경로상의 중대국면 검토 63
• 2. 새로운 디지털 통신기술 발전 정책틀 경로의 특징 70
• 제4장 1990년대 디지털 이동통신시스템 기술개발사업 분석 75
• 제1절 CDMA 기술개발사업의 개관 75
• 1. CDMA 이동통신시스템의 개요 75
• 2. CDMA 기술개발사업의 추진개요 77
• 제2절 CDMA 국가혁신체제 분석 82
• 1. 혁신 행위자들에 대한 분석 82
• 2. 제도적 분석 100
• 제3절 디지털 통신기술 발전 정책틀 경로 유지 104
• 1. 공리주의 기제에 의한 경로 유지 논의 105
• 2. 정당화 기제에 의한 경로 유지 논의 107
• 3. 논의의 정리 116
• 제5장 2000년대 휴대인터넷 기술개발사업 분석 118
• 제1절 와이브로 기술개발사업의 개관 118
• 1. 와이브로 통신망의 개요 118
• 2. 와이브로 기술개발사업의 추진개요 119
• 제2절 와이브로 국가혁신체제 분석 124
• 1. 혁신 행위자들에 대한 분석 124
• 2. 제도적 분석 133
• 제3절 디지털 통신기술 발전 정책틀 경로 유지 135
• 1. 공리주의·기능적·권력적 기제 136
• 2. 정당화 기제 136
• 3. 1980년대에 형성된 정당성 신념의 인적 연계 139
• 제6장 정책틀 경로분석의 시사점과 경로 한계 분석 141
• 제1절 경로분석의 종합 및 역사적 시사점 141
• 1. 정책틀 경로상 3대 기술개발사업의 비교분석 141
• 2. 역사적 시사점 146
• 제2절 디지털 통신기술 발전과 정책관료들의 역할 149
• 1. 한국 통신기술 발전과정 149
• 2. 중대한 사건 및 인물과 그 영향 151
• 3. 정부와 정책관료들의 역할 153
• 4. 통신기술의 비약적 발전 계기 160
• 제3절 디지털 통신기술 발전 정책틀의 한계와 진화방향 161
• 1. 상용 와이브로 서비스 부진 원인 163
• 2. 정부조직 개편으로 인한 정부 차원 활성화 대책 미흡 165
• 3. 수요와 공급의 연계전략 논의 167
• 4. 논의의 정리: 정책틀의 진화방향 168
• 제7장 결론 170
• 제1절 연구결과의 요약 170
• 제2절 정책적 함의와 연구의 한계 177
• 1. 정책적 함의 177
• 2. 연구의 한계 180
• 참고문헌 183
• Abstract 193