公企業 民營化方案에 關한 硏究 : 韓國電力公社를 中心으로 = (A) study on a privatization plan of public enterprises : focusing on Korea electric power corporation

국문 초록 (Abstract)

오늘날 企業과 組織은 급변하는 경영환경에 유연하게 대처하여 끊임없이 변화하고 자기혁신을 통하여 競爭力을 確保하지 못하면 더 이상 생존할 수 없는 無限競爭의 時代가 도래하였다
21세기 초 동북아 중심국가로 도약하기 위하여 특히 1997년 IMF 구제금융 이후 변화된 경제환경에 대응하고자 新 政府에서는 市場機能과 기업의 自律을 중시하는 경제정책 기조 하에서 사업성이 강한 公企業(public enterprise)에까지도 점진적으로 民營化(privatization)하여 경쟁체제를 확립하기 위한 계획을 추진하고 있다. 이러한 정책기조에 따라서 과거 자연독점 구조를 유지해 온 전력사업에도 民營化와 競爭體制의 導入을 推進하고 있다.
電力事業은 規模의 經濟性과 自然獨占 理論에 근거하여 전통적인 통합 獨占體制(barrier of entry)를 유지해 왔으나 오늘날 혁신적인 技術進步와 市場原理의 强調 그리고 民間部門의 經濟力 增加 등에 따라 경쟁체제로의 변화가 가능하게 되었고 이에 따라 發電과 配電部門에 정쟁을 도입·확대하는 것이 세계적인 추세라고 할 수 있다.
이러한 세계적인 추세에 따라 우리 나라의 電力事業도 構造改編 및 民營化를 통해 중장기적으로 效率性의 增進과 競爭力의 强化를 통하여 국가와 국민의 이익을 증진 시키고, 계속되는 전력수요의 증가에도 차질 없이 安定的인 電力需給을 實現해 국가 산업발전에 이바지해야 하는 시대적 과제를 안고 있다.
이에 이 論文은 우리 나라의 電力事業을 硏究對象으로 選定하여 선진 외국의 전력 사업과 比較·分析해 봄으로써 전력사업의 효율성 증진 및 국제 경쟁력 확보 방안으로써 民營化와 競爭體制의 導入에 관해 논의하였다. 우리 나라의 전력사업은 오늘날까지 한국전력공사(Korea Electric Power Corp. ; KEPCO 이하 '韓電'이라 칭함)의 단일 독점체제로 운영되어 왔으므로, 이 논문은 한전을 중심으로 선진 외국의 전력사업과의 비교·분석을 통해 示唆點을 찾아내고, 民營化의 當爲性을 導出하며, 이러한 韓電의 民營化 推進方案에 대해 最適類型, 方式, 時期 등으로 나누어 논의하였다.
비교의 대상이 되는 국가는 세계 전력사업의 구조상 일반적으로 논의되는 3유형에 속하는 대표적인 나라로 美國, 英國, 日本을 選擇하였고, 전력사업에 있어서 경영성과의 측정지표로 논의되고 있는 經營規模, 經營效率, 電氣品質, 財務構造의 네 가지의 측면에서의 比·分析을 시행하였다.
첫째, 經營規模의 측면에서는 비대성·방만성 여부의 측정변수로 發電設備(generating facilities), 從業員數(employees), 需用戶數(number of customers)의 3요소를 택하여 비교·분석하였고 이와 더불어 規模의 經濟性(economy of scale) 여부를 살펴보았다. 둘째, 經營效率의 측면에서는 負荷率(labar factor), 利用率(plant factor), 熱效率(thermal plant efficiency), 送配電損失率(transmission & distribution losses), 勞動生産性(labor productivity)의 4요소를 변수로 선택했고, 셋째, 電氣品質의 측면에서는 販賣單價(average revenues per kWh sold)와 供給信賴性의 요소인 戶當停電時間의 2요소를 변수로 선택했다. 그리고 마지막으로 財務構造의 측면에서는 안정성 여부의 측정변수로 負債比率(debt equity ratio)과 固定長期適合率(fixed assets to fixed liabilities)을, 收益性 여부의 측정변수로 總資本純利益率(net income to liabilities and net worth), 賣出額純利益率(net income to net sales)을 선택하여 비교하였다.
비교·분석 결과 韓電은 經營規模의 측면에서 전력사업을 둘러싼 제반 환경을 종합적으로 고려할 때 放漫性의 징후를 나타냈고, 또한 '94年을 기점으로 規模의 經濟가 喪失되고 있음을 알 수 있었다. 이러한 결과는 조만간 한전도 규모면에서 구조 분할 또는 민영화롤 실시하여 자유로운 진입과 競爭을 導入해야 할 必要性이 있음을 언급하였다.
經營效率의 측면에서는 대체로 세계적 수준의 경영효율성을 보이고 있으나 설비의 利用率이 지난 10년 동안의 평균이 61.4%로 대단히 높게 나타나고 있는데 이는 역설적으로 말하면 예비 전력설비가 부족함을 의미한다고 하겠다. 전력설비를 갖추는데는 막대한 시간과 투자재원이 필요한데 이는 한전의 자체 재원만으로는 부족하고 민자발전소의 건설 등 민자 유치를 통한 경쟁체제로의 전환이 필요한 시점임을 확인하였다.
電氣品質의 측면에서의 비교·분석 결과는 비교대상국의 國民所得水準 및 賃金水準 등을 종합적으로 고려할 때 한전의 전기품질은 많은 改善이 必要함을 알 수 있었다. 이는 공기업 경영에 대한 정부의 간섭, 자연독점에 의한 경쟁의 결여 등으로 인한 결과로써 하루빨리 市場原理에 입각한 競爭體制와 民營化의 導入이 필요한 것으로 판단되었다.
마지막으로 財務構造의 측면에서는 韓電은 대체적으로 財務 安定性은 뛰어나지만 收益性은 改善의 여지가 많은 것으로 나타났다. 전력사업에 있어서 수익성에 영향을 미치는 가장 큰 요소는 전기요금이다. 전기요금산정방식은 합리적인 방법과 원칙(원가주의, 공정 보수주의, 공평성 등)에 의해 결정되어져야하나, 공기업체제로서 정부의 간섭과 규제 등 합리적인 가격결정이 이루어지지 못해서 나타난 결과라고 할 수 있다. 따라서 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 企業經營의 自律性이 最大로 保障되어야 하므로 民營化 및 競爭體制로의 전환이 필요하다고 하겠다.
이상의 4가지의 측면에서의 분석결과가 한전 민영화의 必要性과 當爲性을 말해주고 있으며 이에 따라서 韓電의 民營化 推進方案에 관하여 제5장에서 논의하였다.
먼저 新 政府에서 추진증인 한전 민영화의 추진현황에 대해서 살펴보았고, 다음으로 민영화에 따른 제약 요인으로 經濟力 集中의 문제, 資本市場의 安定 문제, 雇備不安에 관한 문제, 重複投資 論理의 문제로 분류하여 논의하였으며, 다음으로 韓電의 民營化 推進 方案에 관해 最適類型, 方式 및 時期로 분류하여 제시하였다.
이 논문에서 제시하고 있는 민영화의 최적유형으로는 좀더 市場의 原理에 충실한 영국식의 사업구조로 發電部門과 配電部門에 모두 競爭을 도입하는 모델을 제안하였다.
민영화 방식에 있어서는 국내 주식시장의 여건과 경제의 파급을 철저히 고려하여야 하며, 경제력 집중의 문제가 해결될 수 있도록 심사숙고하여야 할 것이다. 따라서 한전의 경우 주식 수량이 많고 기업 규모가 큰 점 등을 고려하여 原則的으로 株式賣却方式(公幕方式)에 의하고, 구체적으로 公幕株方式(固定價格)과 一般競爭入札方式(入札價格)의 혼합방식에 의한 2중가격으로 매각하는 것이 바람직함을 제안하였다. 이는 많은 양의 지분을 고정가격으로 일반대중에게 公模株方式으로 매각하고 나머지는 競爭入札에 의하여 賣却하는 방법이다. 또한 從業員 持株制의 活性化, 所有와 支配가 分離되는 專門 經營人制度의 導入 등이 고려되어야 함을 언급하였다.
韓電의 民營化 時期는 우리 나라의 전력설비의 증가와 수요성장율, 공급예비율의 확보 등을 감안하고 민영화 후의 문제점을 최소화하기 위해 대체적으로 2005년 前後를 민영화의 적정시기로 제시하였다. 하지만 민영화는 경제적인 논리만 앞세워서 시행할 수만은 없을 것이며, 세계 전력시장의 환경을 고려하고 국민적 합의와 정치적인 논리에도 충실한 시점을 선택하는 것이 民營化 後의 諸般 問題點을 最小化하는데 도움이 됨을 강조하였다.
마지막으로 지금까지의 논의 要約·整理하고, 이 연구의 限界點과 앞으로의 硏究方向을 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Now is the time of infinite competition which makes it difficult for enterprises and organizations to survive if they don't have the right competitiveness for rapidly moving business circumstances through continuous innovation and change.
In order to make Korea a central spot in Northeastern Asia in the 21st century, especially to cope with the changed situation after Korea sought an International Monetary Fund bailout in 1997, the Kim Dae Jung administration has been driving for the privatization plan of public enterprises. Under the policy of emphasizing market function and self-regulation of enterprises, the government propels privatization and competition system for the electric power industry which has remained a natural monopolistic market.
Based on the economy of scale and the natural monopolistic market theory, the electric power industry has maintained a barrier of entry. But according to technological innovation, emphasis of market principle, and increase of economic power of the private sector, it becomes possible to make the industry move to the free competition system. In addition, it is the world trend that has introduced the competition system to the power generation industry.
According to such a trend, the electric power industry of Korea also has duties: to increase the profit of the nation and its people through reorganization and privatization; to contribute to the national economy by providing electricity stably in spite of the continuous increase of electrical demand.
Concerning the above matters, this paper deals with the introduction of privatization and competition system as methods of efficiency promotion and achieving international competitiveness by comparing Korean electric power industries with those of advanced countries and analyzing both. Since the power generation industry has been managed as a monopolistic market system for the Korea Electric Power Corporation (KEPCO), this paper reveals some characteristics by comparing KEPCO with others in advanced countries, deduces the necessities of privatization, and considers the privatization process plan of KEPCO for its proper type, method, and time.
The U.SA, UK, and Japan, which generally represent three types of electric power industry structure in the world, were selected as the comparison countries. As for the analysis, four general indexes, that were used as a standard method of measurement in the electricity industry, were applied: management scale, management efficiency, electricity quality, and financial structure.
First, for management scale, generating facilities, and number of employees and customers were used as variables of corpulence and laxity of the enterprise. In addition, the economy of scale was also checked. Second, for management efficiency, five variables were applied: labor factor, plant factor, thermal plant efficiency, transmission & distribution losses, and labor productivity. Third, for the quality of electricity, average revenues per kwh sold and power failure time per house were used as variables. Last, for the financial structure, stability and profitability factors were examined: the debt equity ratio and fixed assets to fixed liabilities were applied for the stability factor; net income to net sales were used as variables for the profitability factor.
As a result of the analysis of the management scale of KEPCO, symptoms of laxity appeared. The economy of scale has been lost since 1994. This result shows that KEPCO will soon need to initiate a free competition market system through reorganization or privatization.
For management efficiency, KEPCO showed world-class efficiency indexes. However, the average coefficient of utilization for the last 10 years is 61.4%, which means paradoxically that the spare facilities are not so sufficient. Enormous time and money is needed to equip power generation facilities. And this fact showed that KEPCO needs a competition system through cooperation with private investment for the facilities like private power plants.
For electricity quality, considering the national income and wage levels of the examined countries, the electricity quality of KEPCO needs much improvement. This low quality resulted naturally from government interference and lack of competition. This result also showed a necessity for free competition and privatization.
For financial structure, KEPCO was financially stable, however, profitability had much to be desired. The biggest factor which effects the profitability of the electricity industry is electric charges. Though the computation method had to be settled according to rational means and principles (cost method, fair remuneration, and equality), it is very difficult for public enterprises to have rational computation because of interference and regulations of government. To solve this problems, freedom of management has to be fully guaranteed. Privatization and the competition system are needed on these grounds.
The above analysis reveals the necessity and essentiality of the privatization of KEPCO. According to this analysis, a privatization process plan for KEPCO was discussed in Chapter 5.
At first, the present condition of the privatization process which was driven by the Kim government was examined. Next, some restriction factors of privatization were considered: the problem of economic strength concentration, the problem of the stability of capital market, the instability of employment, and overlapping of investment. Finally, the proper type, method, and time of privatization were discussed.
The proper type of privatization proved to be the UK model which is more faithful to the market principle. The UK model allows free competition for both power generation and distribution.
As for the method of privatization, the situation of the domestic stock market and its pervasive effect toward the economy have to be seriously considered in order to solve the problem of economic strength concentration. So, in the case of KEPCO, which has a huge number of stocks and operates on an enormous scale, this paper proposes the "public sale" method. More concretely, this public sale method has to be executed by using the double price system which is a mixture of public sale (fixed price) and public tender (bidding price). This double price system means that most of stocks are sold publicly for a fixed price and the rest are sold by tender. Additionally, a stock-sharing plan for the employees and a professional management system which means separation of capital and administration needs to be implemented.
Concerning the time of privatization for KEPCO, this paper suggests the year 2005, considering the increase of electricity facilities, demand of an increasing rate, and reservation of supply preparation etc. But privatization cannot be accomplished solely by the economic logic. In order to minimize the problems which privatization create faces, the proper time has to be selected with careful consideration of the situation of the world electricity market, national consent, and political reasons.
Finally, arguments were summarized and limitation of this research and future direction for the research were also presented.
Key Words : public enterprise, privatization, the competition system, restructuring, the electric power industry, the natural monopolistic market, economy of scale

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 問題의 提起 및 硏究의 目的 = 1
• 第2節 硏究의 方法 및 範圍 = 2
• 第2章 公企業 民營化의 理論的 考察 = 5
• 第1節 公企業의 意義 = 5
• 1. 公企業의 槪念 = 5
• 2. 公企業의 設立動機 = 6
• 3. 公企業의 特徵 = 8
• 第2節 公企業 民營化의 意義 = 10
• 1. 民營化의 槪念 = 10
• 2. 民營化 論議의 擡頭 = 11
• 3. 公企業 民營化의 方法 = 14
• 4. 民營化 推進時 考慮要因과 成功條件 = 15
• 第3章 電力事業의 特徵과 硏究分析의 틀 = 19
• 第1節 電力事業의 一般的 特徵 = 19
• 第2節 世界 電力事業의 構造 = 20
• 第3節 硏究分析의 틀 = 23
• 1. 經營規模의 側面 = 23
• 2. 經營效率의 側面 = 24
• 3. 電氣品質의 側面 = 24
• 4. 財務構造의 側面 = 25
• 第4章 各國의 電力事業과 比較·分析 = 27
• 第1節 各國의 電力事業과 特徵 = 27
• 1. 韓國의 電力事業 = 28
• 2. 美國의 電力事業 = 37
• 3. 英國의 電力事業 = 46
• 4. 日本의 電力事業 = 53
• 第2節 電力事業의 國際比較 = 59
• 1. 經營規模 側面에서의 比較 = 60
• 2. 經營效率 側面에서의 比較 = 63
• 3. 電氣品質 側面에서의 比較 = 65
• 4. 財務構造 側面에서의 比較 = 67
• 第3節 國際比較의 示唆點 및 民營化의 必要性 檢討 = 69
• 第5章 韓電의 民營化 推進 方案 = 73
• 第1節 新 政府에 의한 韓電 民營化 推進 現況 = 73
• 第2節 韓電의 民營化에 따른 制約 要因 = 75
• 1. 民營化로 因한 經濟力 集中의 問題 = 76
• 2. 資本市場의 安定 問題 = 76
• 3. 雇傭不安에 關한 問題 = 77
• 4. 重複投資 論理의 問題 = 77
• 第3節 韓電 民營化의 最適類型의 選擇 = 79
• 第4節 民營化의 方式 및 時期의 問題 = 82
• 第6章 結論 = 85
• 참고문헌 = 89
• ABSTRACT = 92