토지거래허가제의 실효성에 관한 고찰

국문 초록 (Abstract)

토지는 인간이 생존하는데 있어 생산활동과 주거의 안정이라는 절대적 필요성에도 불구하고 공급의 비탄력성으로 인해 예로부터 국가간 또는 개인간 수많은 갈등의 원인이 되어 왔다.
우리나라의 경우 인구수에 비해 좁은 국토면적, 가용토지의 절대부족이라는 상황 하에서 토지와 관련된 문제는 어느 시대를 막론하고 최대의 관심사였고 이는 현재 진행형이기도 하다. 특히 1960년대 이후 산업의 구조가 전통적 농업사회에서 탈피하여 산업화 도시화 시대를 거치게 되면서 토지는 원래의 목적인 생산과 주거 외에 부의 축적이라는 왜곡된 사회현상의 중심에 자리하게 된다.
토지거래허가제는 이러한 토지시장의 왜곡을 바로잡고 건전한 토지거래를 유도하기 위해 부득이 도입된 제도라 할 수 있다. 그러나 이러한 긍정적인 측면의 이면에는 국가권력에 의한 개인의 재산권에 대한 과도한 규제라는 비판이 상존한 것 또한 사실이다. 따라서 우리 헌법에서 보장하고 있는 국민의 재산권과, 공공의 필요에 의해 이를 제한하는 측면을 두루 살펴보고 시대가 요구하는 헌법정신에 비추어 볼 때 본 제도가 과연 타당성이 있는가를 살펴보는 것은 나름 의미가 있다고 판단하였고 몇가지 문제점과 대안을 제시해 본다.
첫째 토지거래허가제는 허가를 받기 전에는 계약자체를 금지하고 있어 국민 기본권에 대한 국가권력의 과도한 개입이라는 문제가 있다. 따라서 허가 전에 거래계약을 인정하되 허가에 필요한 적정한 기간을 주는 방향으로 개선해 볼만하다.
둘째, 삶의 패러다임이 과거와는 급격히 달라진 오늘날에 있어 농지나 산지 취득시 1년 이상 사전거주를 강요하고 있어 허가가 불확실한 상황에서 토지를 임대하여 거주하여야하는 비현실적 상황이 발생한다. 이는 반드시 완화해야할 규정으로 보인다.
셋째, 매수청구 가격의 비현실성 문제이다. 불허가된 토지거래에 대하여 매수 청구할 경우 매수기관의 예산의 형편에 따라 매수할 수도 안할 수도 있도록 규정하고 있는 점과 매수가격 또한 현실가격과 차이가 있는 공시지가를 기준토록 하고 있는 것을 최소한 공익보상법 수준으로 개선해야 한다고 본다.
이러한 문제점과 대안에도 불구하고 우리나라의 토지거래허가제는 1970년대 말 입법화되고 1985년 최초로 시행된 이후 규제의 강화와 완화라는 정책적 필요에 의해 일관성을 갖지 못했다. 더욱이 2008년 이후 부동산 경기침체와 맞물려 토지거래허가구역은 해제를 거듭한 끝에 최근에는 전국토의 0.2%만이 존치되고 있다. 제도 도입당시에 비해 그 목적과 현실성, 법률적 관점에서의 존치여부 등을 종합적으로 판단해 볼 때 토지거래허가제는 과감히 폐지하는 것이 바람직하다고 생각된다.


주제어 : 토지거래허가제, 재산권, 과잉금지의 원칙, 헌법정신

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Despite the fact that “land” is absolutely essential for economic activities and stable housing life for the survival of mankinds, it has been the main source of tensions for centuries and decades between states and individuals due to its inelastic demands.

In South Korea, given the small size of the land area and the lack of available land, land-related issues have been in the best interest of the people regardless of the era they lived in, not to mention that these issues are ongoing matters. Especially since the 60’s, as the country’s economic structure began to move away from the traditional agriculture to industrial and urban society, the purpose of land led to a skewed social phenomenon: a means to generate wealth rather than production and housing.

Land transaction permit system was established in order to correct the bad practices in land markets and also encourage sound land purchases. However, the reverse side of this system is that there are excessive regulations of the property rights of individuals due to the state power.

Therefore, we will extensively take a look at individual property rights guaranteed by the constitutions, as well as restrictions on these rights due to the public needs. This paper will suggest various alternatives to land-related issues as I believe it is worthwhile to examine such a system in accordance with the constitutional law.

First, the land transaction permit system prohibits any contract before a permission is granted. This leads to an excessive intervention by the state power against the basic rights of individuals. Therefore, it may be worthwhile to allow a reasonable time period so that land transaction contacts can be recognized before a permission is granted.

Second, as the paradigm of life changed drastically in the last few decades, it sometimes becomes unavoidable to sign a lease and live under uncertain circumstances because it is strictly enforced that individuals live at their residence for at least a year upon the acquisition of arable land or the highlands. This policy needs to be improved at all costs.

Third, the price request for land purchase is also unrealistic. When requesting for purchase of a disapproved land transaction, the regulations may or may not allow buyers to purchase the land depending on their budget situation. Also, the price for land purchase needs to be complied in accordance with the public compensation law in order to overcome the difference between the actual price and official price

In spite of these issues above, the land transaction permit system has not resulted in consistent policies due to the enhancement and easing of its regulations since it was legislated in the late 70s and first enforced in 1985.


Moreover, only 0.2% of the land transaction permit are has been maintained after many attempts to abolish the system in recent times as the recession has affected the real estate market since 2008. It is reasonable to conclude that this permit system should be abolished as we assess the purpose, practicality, and legality, compared to when the system was first introduced.

목차 (Table of Contents)

• 제Ⅰ장 서 론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 4
• 제3절 선행연구 검토 4
• 제Ⅱ장 토지거래허가제 일반론 5
• 제1절 토지거래허가제 개관 5
• 1. 토지거래허가제의 의의 5
• 2. 토지거래허가제의 도입 배경 6
• 3. 토지거래허가제의 목적 7
• 4. 토지거래허가제의 도입과정 8
• 4-1 임시행정수도 건설을 위한 특별조치법상의 입법 8
• 4-2 8.8조치에 의한 토지거래허가제 입법 8
• 4-3 국토이용관리법 개정에 의한 입법 8
• 4-4 토지거래허가제의 본격 시행 10
• 4-5 부동산등기 특별조치법으로의 규제 10
• 4-6 금융실명제의 실시에 따른 한시적인 토지거래허가구역 확대 11
• 4-7 신경제계획 수립·집행에 따른 토지거래허가제의 수정 11
• 제2절 토지거래허가제의 법적 성격 12
• 1. 토지거래허가제의 법률적 의의 12
• 2. 토지거래허가제의 법률적 특징 12
• 2-1 문제의 내재 12
• 2-2 허가와 인가 13
• 3. 계약자유의 원칙과 공법적 규제 15
• 3-1 계약자유의 원칙 15
• 3-2 재산권 관념의 역사적 변천 16
• 3-3 주관적 공권으로서의 재산권 17
• 3-4 존속보장 대상으로서 재산권 18
• 3-5 토지재산권의 보장과 한계 20
• 3-5-1 재산권에 대한 일반론 20
• 3-5-2 토지재산권의 보장과 한계 22
• 3-6 사회적 구속성과 공용제약의 구분 26
• 3-7 우리나라의 토지규제 정책 29
• 4. 현행 토지거래허가제의 주요내용 32
• 4-1 제도의 근거 32
• 4-2 허가구역의 지정 및 해제 32
• 4-2-1 지정대상 32
• 4-2-1 지정기간 32
• 4-2-3 지정권자 32
• 4-2-4 허가구역 지정효과 33
• 4-2-5 허가구역 해제요건 33
• 4-2-6 허가구역 해제절차 33
• 4-2-7 허가구역 해제의 효과 33
• 4-3 토지거래계약 허가절차 33
• 4-3-1 허가권자 33
• 4-3-2 허가대상 33
• 4-3-3 허가절차 34
• 4-4 허가의 효과(다른 법률과의 관계) 34
• 4-4-1 농업인 등에 대한 특례 34
• 4-4-2 허가제 위반의 효과 34
• 4-4-3 허가의 취소 등 35
• 4-4-4 허가대상이 되지 않는 거래 35
• 4-4-5 허가대상 토지면적 35
• 4-5 허가의 특례 36
• 4-5-1 허가를 받은 것으로 보는 경우 36
• 4-5-2 허가를 받지 않아도 되는 경우 36
• 4-6 거래 당사자의 보호 및 선매제도 36
• 4-6-1 이의신청 36
• 4-6-2 선매 37
• 4-6-3 매수청구 38
• 4-7 허가(실수요성판단)기준 38
• 4-8 토지의 이용의무 및 사후관리 39
• 4-8-1 토지의 이용의무 39
• 4-8-2 이용의무 기간 39
• 4-8-3 이용목적 변경승인 40
• 4-8-4 이용목적과 다른 개발·전용행위와 관련된 인·허가 신청 등이 있는 경우 40
• 4-8-5 토지이용 실태조사 40
• 5. 외국의 유사사례 비교 41
• 5-1 독일 41
• 5-2 프랑스 41
• 5-3 일본 42
• 5-4 대만 43
• 5-5 각국의 토지규제제도에 대한 평가 44
• 제Ⅲ장 토지거래허가제의 관련 학설 및 쟁점 45
• 제1절 무효론 45
• 1. 절대적 무효설 45
• 2. 제한적 무효설 47
• 3. 유동적 무효설 48
• 3-1 학설 48
• 3-2 판례(대법원 1991.12.24. 선고90다12243, 전원합의체판결) 49
• 3-3 유동적 무효설의 쟁점 및 비판 50
• 제2절 유효론 50
• 제Ⅳ장 토지거래허가제의 문제점 및 개선방안 55
• 제1절 문제점 56
• 1. 국민기본권에 대한 국가권력의 과도한 개입 56
• 2. 거주이전·직업선택의 자유에 대한 과도한 제한 57
• 3. 매수청구 가격의 비현실성 문제 58
• 4. 지방세법상 취득시기의 불명확 59
• 제2절 개선방안 60
• 1. 토지거래허가 전 계약체결 인정 60
• 2. 1년 이상 거주요건의 완화 61
• 3. 매수청구 가격의 현실화 62
• 4. 지방세법상 취득시기의 명확화 63
• 제Ⅴ장 결 론 64
• 참고문헌 66