공무직 근로자 관리체계 구축 방안

국문 초록 (Abstract)

1. 공무직 노사관계의 고유성

o 공무원 노사관계는 근로계약관계를 토대로 하지 않는 국가의 일방적 임용행위로 형성 및 소멸하게 됨. 나아가 공무원은 국가의 대리인으로서 국민전체의 봉사자로서 임무를 수행해야 하는 지위에 있음.

- 공무원의 생계유지를 위한 임금은, 근로의 대가로서 실질을 가지나, 실은 국민 봉사자로서의 역할에 대한 보상적 성격을 가지는 금품이되, 그 금품은 결국 국민의 세금으로 조달된다는 점에서 고유한 성격을 가짐.

- 국가의 대리인으로서의 지위로 인해 정치적 경향성을 띌 경우 신분상 불이익이 초래될 우려가 있으므로, 공무원에 대해서는 정치적 중립성을 전제로 하여 국가권력의 변동에도 그 신분적 안정성을 보장받도록 한 것임.

o 공무직 노사관계는 근로계약관계를 토대로 하며, 이때 국가가 사용자로서의 지위에 놓이게 됨. 이러한 점에서 공무원 노사관계와는 구별됨.

- 공무직 근로계약의 당사자로서 국가는 근로계약의 체결 및 그 내용형성의 주체이지만, 실제로 그 근로계약의 내용에 따른 금전적 부담 등은 온전히 국민의 몫이며, 국가 예산으로 충당됨.

- 요컨대 근로계약의 당사자로서 국가기관이 계약을 체결하지만 그 실질적인 사용자는 국민이라고 보아야 함. 국민을 상대로 하여 단체교섭 등을 한다는 것이 한국적 현실에서 수긍하기 어려운 면이 있음. 실제로 공무권 노사관계를 둘러싼 법적 권리와 제도체계는 해당 국가의 국민의식과 문화에 따라 다양하게 나타나게 됨을 염두에 두어야 함.

o 결과적으로 공무직 노사관계는 근로계약의 당사자관계로서의 실질을 가지고 나아가 이때 그 계약 상 사용자로서의 지위가 형식적으로 국가(기관)이 되고, 근로자는 공무직원이 될 것이나, 국가(기관)은 사용자로서 자신의 이익을 최대한 지향하는 지위에 있지 아니하므로, 전형적인 사용자로 보기 어려움. 오히려 국민전체가 사용자의 지위에 있다고 보아야 함.

- 공무직 노사관계는 그 업무수행 내용과 방식 등이 국민에 대한 봉사로서의 속성을 가지나, 국민을 사용자로 하는 근로계약관계를 토대로 한다는 점에서 고유성을 가짐.

2. 단행 법률 체계의 구축 필요성과 당위성

o 공무직 근로자의 경우 근로계약의 당사자의 지위에 있지만, 그 상대방으로서의 국가가 실질적인 사용자로서의 지위를 가지지 못한다는 점에서, 각자 자신의 이익을 최대로 지향하는 전형적인 민사 (근로)계약관계와는 그 실질에 있어 구별됨.

o 공무직 노사관계에 관한 한 원칙적으로 근로기준법에 따르도록 할 것이나, 그 업무의 내용과 수행방식 그리고 업무수행 장소가 가지는 특성에 따라 전형적인 근로계약관계와는 구별되고, 오히려 국민에 대한 봉사자로서의 역할과 기능은 공무원의 그것과 유사하다고 할 것임.

- 판단컨대 연차유급휴가나 병가 등 공무원의 근로조건에 관한 사항은, 공무직원의 경우에 동일하게 적용하도록 하는 것이 타당해 보임. 왜냐하면 공무원에 대한 근로조건은, 입법자가 국민에 대한 봉사자로서의 지위와 업무수행내용 및 방식 등을 염두에 두고 구체화해 둔 것이기 때문에, 국민의 봉사자로서 근로의 제공주체인 공무직의 경우로 달리 볼 이유가 없기 때문임.

o 다만 사용자로서 국가의 지위는 사적 이익의 지향자로서 전형적인 사용자와 구별되며, 나아가 근로조건 결정에 관한 재량의 여지나 폭도 국가와 민간 사용자는 본질적으로 다름. 공무원과 공무직은 국민의 세금으로 조달되는 것이므로, 국가의 대리인인 국가기관과 교섭을 통해 결정되도록 하는 경우에도 입법자에 의한 국가 예산의 틀 안에서 결정될 수 밖에 없는 한계가 있음.

- 나아가 국가기관의 장은 자신의 경영적 이익과 상관없이 국민의 세금으로 자신이 채용한 근로자로서 공무직에 대한 근로조건을 결정하게 되므로, 노와 사가 견고한 대립관계를 전제로 협약자치질서를 구현하게 되는 경우와 본질적으로 다르다고 보아야 함.
- 이에 따라 공무직 노사관계에서의 단체협약제도체계는 국가예산주의와 조화될 수 있도록 법정화할 필요가 있음.

o 또한 국가 업무를 그 수행목적으로 한다는 점에서 공무원의 업무수행과 그 실질에 있어 차이가 없다는 점을 감안한다면, 공무원과 마찬가지로 공익적 차원에서 국가의 업무는 중단됨이 없어야 한다는 원칙에 입각하여, 공무직에 대한 협약자치 및 쟁의행위질서를 법상 명확히 제시할 필요가 있음.

3. 모범사용자로서의 국가

o 공무직노사관계는 근로계약관계를 토대로 하는 것이며, 그러한 한도에서 국가는 사용자의 지위에 놓이게 됨은 앞서 언급한 바와 같음.

- 노동법은 사용자에게 의무를 부과함으로써 그 근로계약의 상대방인 근로자의 보호를 구현하게 됨. 이때 사용자는 국가의 개입과 규제에 대해 부담을 가질 수 밖에 없는 바, 국가는 노동법 체계에 대해 적극적으로 사용자를 설득하게 됨.

- 적극적인 설득의 주체로서 국가의 지위를 넘어서서, 국가가 모범사용자로서 민간사용자에게 제 역할을 수행할 필요가 있음. 국가가 사용자로서 할 수 없는 의무나 요구를 민간 사용자에게 법적으로 요구하는 것은, 처음부터 그 법률상의 요구가 현실적으로 가능하지 아니하다는 것을 뜻하는 것이기도 함. 따라서 기왕에 국가가 사용자로서의 지위에 서게 된다면, ‘모범사용자’로서 노동법령에서 지향하고 있는 제반 의무와 채용 등의 사항에 대해서 충실히 수행해야 하며, 이를 법상 의무화할 필요가 있음.

4. 결론

o 상기의 제반 사항을 염두에 둘 때 공무직의 업무내용과 노사관계 토대로서 근로계약의 속성은 근로기준법이나 공무원법령 중 어느 하나로 규율되기는 곤란한 점이 있고, 모범사용자로서 명문의 규정은 없지만 판례로서 구축된 제반 원리들을 공무직원 노동법 체계에 명시해 둠으로써, 불필요한 소모적 노동분쟁을 예방할 필요가 있음. 따라서 판단컨대 회색지대로서 공무직원에 대한 원칙적이고 단일화된 노동법규율체계를 마련해 둘 필요가 있음.

목차 (Table of Contents)

• 제1편 공무직 관리체계 법이론적 배경 1
• 제1장 공무직 법제화 논의의 배경 1
• I. 비정규직 근로자 정규직 전환정책 1
• 1. 정규직 전환정책을 통한 공무직 신설 1
• 2. 공무직 근로자 처우 등 근로조건 설정 문제 2
• II. 공무직위원회 노·정 합의 4
• 1. 공무직위원회의 설치 및 기능 4
• 2. 인사 관리 가이드라인·임금 및 수당 기준 확정? 5
• 제2장 공무직 근로자 차별적 처우 쟁점 12
• I. 의의 12
• II. 공무직 근로자와 공무원 간 차별적 처우 성립에 관한 판결 13
• 1. 문제의 소재 13
• 2. 주요 사실관계 및 판결 요지 13
• 3. 대상판결의 주요 쟁점과 의의 18
• 4. 소결 20
• III. 근로자와 공무원 간 차별적 처우 적용 가능성 21
• 1. 문제의 소재 21
• 2. 공무원 개념과 일반 근로자와의 비교 22
• 3. 차별적 처우 금지 규정 26
• 4. 소결 32
• 제3장 해외 공공부문 사례 33
• I. 공공부문 운영에 관한 최근 논의 33
• 1. 코로나19 및 공공 서비스 33
• 2. 코로나19: 공공 고용 서비스 및 노동시장 정책 대응 36
• 3. 행정 분야 단체교섭의 범위 36
• 4. 공공서비스 리더십 및 역량에 대한 OECD 권고 37
• 5. 소결 39
• II. 공공부문 관리체계 일반론 40
• 1. 공공부문의 정의 40
• 2. ILO 제94호 협약 41
• 3. 필수노동자 개념 및 논의 44
• 4. 소결 47
• III. 국가별 공공부문 관리·운영 체계 47
• 1. 영국 47
• 2. 독일 58
• 3. 일본 66
• 4. 소결 78
• 제2편 공무직 근로조건 등에 관한 입법방안 검토 79
• 제1장 공무직 근로조건의 속성 및 노사관계 등에 관한 별도 입법 체계 구축 필요성 여부 79
• I. 서설 79
• 1. 공무 수행 주체의 다원성 79
• 2. 공무원 제도의 개념적 토대와 연혁 79
• 3. 공무원의 신분적 속성 81
• II. 공무직 근로관계의 발생 배경 85
• 1. 국가를 당사자로 하는 근로계약에 관한 계약관계의 발생 85
• 2. 공무직의 이중적 성격 86
• III. 직업공무원 제도와 공무직의 비교 87
• 1. 국가의 대리인으로서 공무원: 공무원의 신분성 87
• 2. 국가와의 근로계약에 따른 공무 수행 근로자로서 공무직 88
• 3. 요약 및 소결 89
• IV. 공무직 근로관계의 특징 90
• 1. 급부 제공에 따른 이익 향유 대상 90
• 2. 법적 보호 대상 범위 및 보호 방식 91
• 3. 공무직 노사관계 당사자로서, 국가와 공무직 근로자의 역할 93
• 4. 개정 방향 96
• 5. 소결: 단행법률 입법의 당위성 근거 97
• V. 소위 ‘외투규범’으로서의 공무직에 관한 단행법률체계 구축 여부 및 고려사항 100
• 1. 논의 100
• 2. 평가 101
• 3. ‘외투법률’로서 공무직 처우 등에 관한 법률(안) 마련 시 포함되어야 할 주요 규율내용 102
• VI. 결론 105
• 제2장 공무직 근로계약관계에 관한 단행법률입법의 세부 내용 검토 107
• 제1절 서설 107
• I. 서론 : 공무직 노사관계 일반 107
• II. 공무직 근로자에 대한 단행 법률 제정 시 그 명칭 108
• 1. 단행법률의 명칭 부여의 방향성 108
• 2. 구체적 방안 108
• 제2절 총칙 109
• I. 단행법률 체계와 내용: <총칙>관련 109
• 1. <입법 목적>에 관한 규정 109
• 2. <공무직>의 개념 및 그 <적용범위>에 관한 규정 112
• 3. <용어의 정의>에 관한 규정 115
• II. <정원>에 관한 규정 117
• 1. 규율의 목적과 의의 117
• 2. 법률안 118
• 제3절 공무직원 관리체계 120
• I. 공무직원 관리체계 방안 120
• 1. 방안 120
• II. 공무직위원회의 기능 및 소속 121
• 1. 공무직위원회의 소속 121
• 2. 공무직위원회의 기능 123
• 3. 공무직위원회의 구성 126
• 4. 공무직위원회 소속 하위 기구 설치 등 128
• 제4절 정원 및 채용 등 130
• I. 채용 등 인사 원칙 관련 규정 마련 130
• 1. 공무를 수행하는 근로자 채용의 근본 원칙 제시 필요성 130
• 2. 채용시험의 가점 132
• 3. 채용 절차 134
• 4. 채용 결격 사유 135
• 5. 당연퇴직 139
• II. 공무직 소청위원회의 설치 등 140
• 1. 설치의 필요성 140
• 2. 비교: 공무원에 대한 소정심사위원회 141
• 3. 법안 142
• 제5절 공무직원의 근로계약 체결 및 과도적 근로관계 143
• I. 시용 및 본계약 체결 143
• 1. 시용기간 143
• 2. 법률안 143
• 3. 평가 145
• II. 인트라넷 등 내부정보통신망 접근 및 사용 권한 부여 145
• 1. 의의 145
• 2. 법률안 145
• 제6절 복무 147
• I. 공무 수행원칙 147
• 1. 공무 수행에 따른 복무 원칙 명시 147
• 2. 구체적인 의무의 내용 147
• 3. 요약 및 결론 154
• II. 공무 수행의 계속성 확보 규정 156
• 1. 내용 156
• 2. 비교: 독일 긴급유지의무 156
• 3. 법률안 159
• 제3장 근로시간 및 휴일, 휴가 162
• I. 규율 원칙 162
• II. 임금 162
• 1. 임금결정의 원칙 162
• 2. 임금기준의 제시 162
• 3. 임금의 공개 162
• 4. 성과상여금 162
• 5. 실비 변상 등 163
• III. 근로시간 163
• 1. 근로시간 163
• 2. 공무직원에 대한 특별연장근로제도 163
• IV. 연차유급휴가 등 168
• 1. 규율 원칙 168
• 2. 유급휴일 170
• 3. 연차유급휴가 171
• 4. 병가 172
• 5. 공가 173
• 6. 휴직 174
• 제4장 인사 및 교육 훈련 176
• I. 승진 등 인사 176
• 1. 원칙 176
• 2. 승급 및 승진 176
• 3. 파견근무 177
• 4. 직무배제 180
• 5. 인사기록 관리 181
• II. 징계 181
• 1. 징계 원칙 및 사유 181
• 2. 징계의 종류 182
• 3. 징계위원회의 설치 182
• III. 교육 훈련 183
• 1. 원칙 183
• 2. 예외: 공무원인재개발법 183
• 3. 소결 184
• IV. 근무평정 등 184
• 1. 근무평정제도의 마련 184
• 2. 상훈제도 184
• V. 인사위원회의 설치 185
• 1. 규율의 당위성 185
• 2. 기능 185
• 3. 법률안 185
• 제5장 권익의 보장 187
• I. 고충처리 187
• II. 재해보상 188
• 제6장 해고 및 사직 등 근로계약관계 소멸 189
• I. 해고 및 해고사유 189
• 1. 해고 189
• 2. 해고의 형식적 요건 191
• II. 사직 192
• 1. 사직관련 규율 필요성 192
• 2. 사직서의 제출 193
• 3. 사직의 통고 193
• 4. 철회의 금지 194
• III. 합의해지 195
• 1. 사직원의 효력 발생 시점 195
• 2. 판례법리 195
• 3. 사직원의 철회 등 196
• IV. 정년 196
• V. 퇴직급여제도 197
• 제7장 보칙 198
• I. 자료 제공의 요청 198
• II. 정보통신망의 활용 등 198
• III. 권한의 위임 198
• 제3편 결론 및 평가 199
• 1. 공무직 노사관계의 고유성 199
• 2. 단행 법률 체계의 구축 필요성과 당위성 200
• 3. 모범사용자로서의 국가 201
• 4. 결론 201
• 참고문헌 202