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국문 초록 (Abstract)

제1권:국방기획관리제도
제1장 서론
1. STEPI 국가난제 관점에서 본 국방 분야
□ 국방․외교 난제의 개념
○ 난제(Wicked problems)는 “문제가 명확하게 정의되지 않고, 원인이 다양하여 인과관계를 파악하기 어려우며 수많은 이해 관계자가 존재하는 등 사회적 복잡성이 높은 문제”(최종화 외 2019, 11)
○ 국방・외교 난제를 범주화할 수 있는 개념은 우리나라 ｢정부조직법｣ 상의 개념
- 외교부는 “외교, 경제외교 및 국제경제협력외교, 국제관계 업무에 관한 조정, 조약 기타 국제협정, 재외국민의 보호ㆍ지원, 재외동포정책의 수립, 국제정세의 조사ㆍ분석에 관한 사무를 관장”하도록 되어 있음(제30조)
- 국방부는 “국방에 관련된 군정 및 군령과 그 밖에 군사에 관한 사무를 관장”(제33조)하기에 이들 소관 사무를 국방・외교라 보고, 이들 소관 사무 중 난제에 해당하는 것을 국방・외교 난제라고 정의

□ 국방․외교 난제의 특성
○ 지속성
- 지속성은 ‘오래되고 반복적으로 계속되는 정도’를 의미하는데, 난제는 표면에 드러난 결과적 현상만 있을 뿐, 정의될 수 없고, 멈출 수 있는 방법이 없기 때문에 문제를 지속적으로 유발하고 고착화(최종화 2019, 9)
- 다양한 현상은 있으나 이에 대한 명확한 개념을 찾기 어렵고 다양한 수단 등을 사용해도 해결할 수 없어 지속성의 특성을 갖는 것이 국방・외교 난제
○ 복잡성
- 복잡성은 ‘인과관계의 복잡성’, ‘이해관계자의 복잡성’을 의미하는데, 난제는 문제 원인과 해결책을 모두 알 수 없어 그 자체로 복잡하고, 난제는 다른 문제의 증상이 되므로, 서로 복잡하게 연결(최종화 외 2019, 9~10)
- 외교 분야는 수많은 이해관계자가 관여돼있고 이해관계자가 각자의 가치를 내세워 상호 충돌하므로 설령 문제의 원인을 식별하였다 하더라도 합의점에 도달하기 어려운 전형적인 분야(최종화 외 2019, 9~10)
- 국방 분야도 군, 정치, 민간, 타 국가 등 다양한 이해관계자가 관여되어 있어 복잡성이 높은 국가난제에 해당
○ 불확실성
- 불확실성 또는 난이도는 ‘원인 규명 및 해결 방법론 적용이 어려운 정도’를 의미(최종화 외 2019, 24; 이종혁・김은아 2019, 10)
- 국방・외교 난제의 경우, 기존의 문제해결 방식, 시스템, 기술을 활용하여 선형적인 절차에 따라 문제를 탐지하고 해결해나가는 방식을 따르기 어렵고, 기존에 존재하지 않는 새로운 방식을 적용할 필요가 있음(최종화 외 2019, 25; 이종혁・김은아 2019, 10)

2. 연구 질문 및 연구의 목표
□ 연구 질문

방위력개선사업의 투자 효율성 제고와 국방연구개발 혁신을 위한 국방기획관리제도(PPBEES)를 어떻게 개선할 것인가?
<표 1> 연구 질문

□ 연구 목적
○ 국방기획관리제도(PPBEES)의 현황을 살펴보아 국가난제 연구에서 바라보는 국방기획관리제도(PPBEES)의 문제점을 명확히 파악
○ 국방기획관리제도(PPBEES)를 둘러싼 국가난제 특성(지속성, 복잡성, 불확실성)을 도출하고, 그 구조를 시각화·유형화하여 문제를 진단
○ 국가난제 해결 방법론을 적용하여 국방기획관리제도(PPBEES)에 대한 정책적 대응 방향을 구체적으로 제시

제2장 국방기획관리제도 현황 및 문제점
1. 국방기획관리제도 현황
□ 국방기획관리제도의 의의와 특징
○ 국방기획관리제도는 국방부 훈령인 ｢국방기획관리훈령｣에 근거를 두고 시행되고 있는데, 훈령은 행정규칙으로 해당 조직 내부만을 기속하는 것으로 법적인 측면에서 국방부 내부의 제도에 불과
○ 그러나, 국방기획관리제도는 사실상 ｢국방개혁에 관한 법률｣과 ｢방위사업법｣ 등과 밀접한 관련을 맺고 있고, 이러한 법률들의 목적 달성을 위하여 필요한 국방부 내부의 절차 등을 마련한 것으로 중요성이 높음
○ 국방기획관리체계의 특징
- 국방기획이란 국방 분야에서 이루어지는 기획 활동이고 현존 군사력에 대한 정확한 인식에서 미래 국방목표 설계와 목표달성을 위한 최고의 방법을 선택하고 합리적인 자원 배분으로 국방을 운영하고 관리하는 활동
- 계획은 기획단계에서 제시한 군사적 소요와 예산단계에서 제시하는 현실적 재원의 제약 사이를 연결하는 다리 역할
- 예산과 집행은 국가 세수를 초과하지 않게 사용한다는 차원에서 매우 치밀하고 전략적으로 투입

□ 국방기획관리제도의 문서체계 간 연계 현황
○ 국방기획관리체계는 문서 중심 시스템이고 기획부터 집행단계로 한 방향으로 이어지는 Top-Down 방식을 사용
- 선행문서가 후행 문서의 지침이 되고 후행 문서가 발전시켜야 할 방향을 설정
- 선행문서의 지침이 불충분하거나 불완전한 방향을 제시할 때 후행 문서가 선행문서의 불완전성을 극복할 수 없으며, 연계성이 떨어지면 혼란이 가중되어 노력과 자원의 낭비가 발생할 수밖에 없는 구조
○ 현행 국방기획관리체계는 구조적으로 문서 간 연계성이 매우 좋은 편
- 국방정보판단에서 시작되어 군사전략 수립, 무기체계 및 부대구조 기획, 중기예산 배정과 연간 예산 배정, 이후 집행과 평가가 환류되는 과정은 연도예산을 준비하는 논리적 과정
- 국방기획관리 훈령에는 국방기본정책서 초안을 우선 작성 배포하고 이를 근거로 동시에 작성하도록 규정하고 있으나,
- 작성된 기획문건들은 상위문서를 참조하여 작성되었다기보다 오히려 대부분 긴밀한 협조하에 동시다발적으로 작성된 것으로 확인
- 기획 분야만 놓고 봤을 때 문서 간 연계성은 딱히 문제가 될 것 없으며, 기획분야를 종합적으로 살펴봤을 때 기획은 문서가 논리적 연계성이 잘 잡혀있는 구조
○ 국방기획관리체계의 연계성은 기획문서에서 요구하는 기획 의도와 상응하는 예산의 편성과 집행이 진행되는가인지 확인하여 진행 방향의 오류를 점검하는 것
- 국방기획관리제도의 예산은 ‘국가재정법’과 ‘국고금관리법’에 근거한 기획재정부에서 관리하는 ‘예산의 과정’과 궤를 같이하며 운용
○ 국방기획관리체계의 문제점은 체계 자체에 있다기보다 운용상의 문제
- 국방중기계획은 F+1~F+5년간의 계획을 수립하고 예산편성의 근거로 사용하지만, 국가재정운영계획은 F~F+4년간의 국가재정운영계획을 수립하고 있어서 중기계획이 국가가 운용하고 있는 예산과정과 연계성을 떨어뜨리는 요인으로 작용
- 중기계획작성 실무자의 업무 중복으로 세밀한 중기사업 계획 수립을 어렵게 함
- 국회 심의 과정 단계에 들어가면 정치의 논리, 힘의 논리가 지배하기도 하며 주요 국방사업들이 당리당략과 개별의원의 이해관계에 영향을 받을 개연성을 노출
- 국방중기계획은 국회 예산단계에서 새로운 논리를 동원해야 하는 경우가 많으므로 기획과 예산의 연계성을 부족하게 만드는 요인으로도 작용

□ 국방기획관리에서의 기획과 획득 간 정책성 일관성
○ 국방기획관리체계는 대칭적 특징을 가지고 있는 국방 정책과 전략을 예산에 연계하도록 하는 근본 목적을 달성하기 위해 만들어져 있음
○ 국방기획관리제도에서 문제가 되는 부분은 예산편성이며, 이는 국방 재원획득 단계에서 발생
- ‘예산’ 분야는 예산이 편성되어 심의의결, 집행, 결산 및 검사과정을 거치는, 소위 ‘예산의 과정’을 통해 운용
- 국가 전체에 효력이 미치는 헌법, 국가재정법, 국고금관리법, 국회법이 정한 절차에 따라 작용하지만, 국방기획절차는 국방부 훈령에 따라 국방부와 방위사업청이 효력을 만들어냄
○ 국회와 기재부에서 예산과 결산을 심사하고 승인하는 기관에서 국방예산이 어떻게 쓰여 어떤 영향을 미쳤는지 가시적으로 설명하기 어려움
- 결산과 재무회계는 다음연도 예산을 편성하는데 중요한 환류 자료로 작용하고 새로운 재원 배분에 강제적 역할을 하지만,
- 이와 유사한 분석평가 단계는 기획단계에서 마련한 중요 정책과 전략의 우선순위에 따라 배정한 예산편성 결과 어떤 성과가 있었는지 확인할 수 없는 구조로 만들어짐
- 군은 합참을 포함해 육군, 해군, 공군, 그리고 국방부 직할 및 기관으로 조직되어있는데 현재 국방예산프로그램은 군 조직 및 임무와 연계되어있지 않으므로 군 조직예산에 대한 책임과 성과 측정이 어려움
- 각 군과 기관으로부터 예산 요구서를 받지만, 예산의 성과와 평가 및 조정권은 국방부 국실로 귀결되어 행정적 절차에 의거 조정
○ 국방 정책과 전략이 예산과 연계되지 않는 중요한 요인은 중기계획작성에 있음
- 국가재정운영계획은 집행연도를 포함해 5년(F~F+4년) 이지만 국방중기계획은 F+1 ~ F5년으로 예산편성 근거가 달라서 국가 재정운영과 국방예산 운용에 연계가 어려움
- 국방중기계획을 작성을 담당하는 사업관리 부서도 예산편성, 결산, 집행 등의 업무들을 동시에 처리하기 때문에 세밀한 중기사업계획수립이 어려움
- 국방중기계획은 소요 위주 의지 반영에 중점을 둠에 따라 국가 재정여건에 대한 고려가 미흡하고, 예산편성의 정치적 과정을 겪으며 그 격차가 심하게 벌어져 있다. 또한, 중기계획에 반영되지 않는 사업은 예산에 편성되지 않음
○ 국방 정책과 전략이 예산과 연계되지 않는 기타 요인으로는 집행단계의 어려움
- 방위사업은 기획과 계획보다 예산을 집행하는 단계에서 훨씬 많은 절차를 진행하며, 그 과정에서 계획대로 진행되지 않는 경우 발생
- 특히 코로나 19와 같은 범유행 사고가 발생하면 추경예산을 확보하기 위해 예산안 수정이 이루어지며, 2020년의 경우 방위사업청 사업은 28개 사업에서 9169억 원의 예산이 감액

□ 해외구매 증가 원인
○ 전략자산 개발 가능성과 전력화 기간을 고려했을 때 국내 연구개발로 진행하는 것보다 해외에서 이미 성능이 입증된 무기체계를 구매하는 방안이 현실적으로 전략화 시기를 충족할 가능성이 높기 때문에 해외에서 무기체계를 도입하는 사례들이 증가

□ 국방기획관리에서 혁신적 과학기술의 신속한 적용
○국방기획관리체계는 기획→계획→예산요구→연구개발→시험평가→전력화(양산)→전력화 평가 순으로 진행되는 선형 개발 모델 구조로 요구사항을 쉽게 변경할 수 없는 단점
- 무기체계 개발은 소요제기로부터 전력화까지 많은 시간이 필요한 과정에 있음에도 불구하고 무기체계 사용자가 개발 기간에 요구사항을 추가하거나 변경할 수 없는 구조
- 무기체계 소요기획과 전력화 사이에 기술 진부화라는 이슈는 늘 등장하는 주제
- 국방기획관리체계는 제도적 한계로 최신기술을 적용한 무기체계 획득이 제한되며, 국방기획관리체계는 선행조건이 완료되지 않으면 더는 진행될 수 없는 선형적 관리체계로 전력화까지 매우 오랜 기간이 소요
- 그러나, 우리나라 무기체계 획득제도는 방위산업 비리 척결과 방위사업 투명성 강화를 위해 지나치게 복잡
○ 작전운용성능을 확정하고 새로운 무기체계 개발을 시작하는 우리 군의 특수성을 고려할 때, 현재 규정에서 사용하고 있는 ‘진화적 작전운용성능’이라는 용어를 ‘점증적 작전운용성능’으로 변경이 필요
- ‘진화적 개발 모델’을 사용한 무기체계 개발은 개발 초기에 작전운용성능과 같은 구체적인 개발 목표가 없는 경우에만 사용
- ‘점진적 모델’은 이미 정해진 목표를 단계적으로 성취해 나가기 위한 방법론
□ 방위력개선사업 예산 과목구조 개선 필요성
○ 현행 방위력개선사업 예산 과목구조의 문제
- 방위력개선사업은 연구개발사업과 국내·외 구매사업으로 구분되며, 연구개발사업은 연구개발(탐색·체계개발)단계와 양산단계로 구분되어 추진되는데, 무기체계별로 구분되는 현행 항(프로그램)에는 연구개발사업과 구매사업, 연구개발사업은 탐색·체계개발과 양산단계의 예산이 혼재
- 국내연구개발이 우선인 방위력개선사업은 R&D 예산이 투입되는 개발단계와 구매사업과 성격이 같은 양산단계로 구분되어 추진되며, R&D 단계의 비목은 연구용역비(260)와 연구개발출연금(360)이고 양산단계는 구매와 같은 자산취득비(430)이기 때문에 R&D 단계와 완성품의 조달단계인 구매 및 양산단계의 예산과목을 분리하는 것이 프로그램 예산체계의 도입 취지에 부합
- 현행 과목구조에서는 집행단계에서 변경이 많을 수밖에 없는 무기체계 연구개발의 특성상 사업기관의 예산운영에 대한 융통성이 요구됨에도 항간의 이동은 입법과목의 변경인 이용(移用)에 해당하여 그 경직성이 클 수밖에 없지만, R&D 예산을 하나로 모아주게 되면 예산운영 간 발생한 잔액(집행잔액, 미집행액)을 부족액이 발생한 다른 사업으로 전용(轉用)이 가능하게 되어 예산운영의 효율성을 제고
○ 국방연구개발사업의 범위를 무기체계 연구개발사업으로 하고, 이에 필요한 안정적 예산을 확보와 예산운영의 효율성 제고를 위해서는 새로운 항(프로그램)을 신설하여 무기체계의 종류별로 구분하여 편성되는 R&D 예산을 하나의 항에 모으는 개선이 필요

현행
개선
항(프로그램)
항(프로그램)
세부사업
지휘정찰사업(2100)
지휘정찰사업(2100)

기동화력사업(2200)
기동화력사업(2200)

함정사업(2300)
함정사업(2300)

항공기사업(2400)
항공기사업(2400)

유도무기사업(2500)
유도무기사업(2500)

무기체계연구개발
(2600)
지휘정찰사업
기동화력사업
함정사업
항공기사업
유도무기사업
방위사업정책지원(2600)
방위사업정책지원(2700)

방위사업행정지원(7000)
방위사업행정지원(7000)

내부거래지출(8800)
내부거래지출(8800)

<표 2> 방위력개선사업 예산 과목구조의 개선안

2. 해외 국방기획관리제도(국방획득체계) 현황
□ 우리나라와 각국의 국방획득체계의 시사점
○ 우리나라를 제외한 각국은 획득업무의 효율적인 추진을 위해 국방부를 중심으로 관련 조직을 중앙집권적으로 운용
- 이를 통해 기관과 부처 간의 갈등과 이견을 신속히 조율, 통합하고 사업을 추진
- 기획부터 집행단계까지 소요군이 직접 참여하여 소요군이 원하는 무기체계가 개발
- 우리나라도 방사청에 통합사업팀(IPT)이 운용되고 있으나, 야전 배치가 완료되면 통합사업팀이 해체되고 각 군이 유지와 운영을 전담하게 되어 사업의 연속성이 부족
○ 우리나라처럼 국방부와 방사청을 분리하여 경상운영비와 전력투자비를 구분하여 계획, 예산, 집행하는 경우는 없음
- 우리나라 외에는 방산업체가 기획단계에서부터 참여하여 자국의 군사전략에 따라 미리 생산시설을 준비하고, 투자하며, 기술을 개발할 수 있는 준비시간이 보장하며,
- 자국군이 무기체계를 시험평가 및 품질을 보증하여 방산 업체는 해외 수출을 통해 이익을 낼 수 있는 구조 향상
- IoT를 기반으로 모든 무기체계를 연동한 모자이크전(Mosaic Warfare) 과 같은 근미래 이후의 전쟁 양상을 고려하면 경상운영비에 해당하는 전력지원체계와 전력투자비에 해당하는 무기체계를 나누는 것은 개선이 필요
○ 이해당사자 간의 충돌을 방지하기 위해 소요단계부터 민관군의 협력을 강화하는 제도가 존재
- 미국의 경우 이러한 제도 때문에 문서가 늘어나고 비물자적 해결책보다는 돈이 많이 드는 물자적 해결책을 선호하는 문제도 있으나, 야전에서 원하는 무기체계를 적시에 보급이 가능
- 프랑스와 이스라엘도 소요부터 획득까지 소요군이 계속 관여하고, 무기체계를 만드는 기업이 국방부에 속해있어 이들이 소요제기
- 국방부와 방산청, 방산업체가 완전히 분리된 우리나라의 경우 구조적으로 갈등관계에 있어 각종 소송으로 인한 시간, 노력, 비용의 낭비가 발생
○ 소요, 획득 전 과정에 소요군이 참여하여 요구사항을 반영
- 우리나라를 제외하고 국방획득 대부분의 과정에 참여하는 소요군은 자신들의 요구를 적극 반영하여 야전 배치 시 실패나 불만을 최소화
- 우리의 경우 소요군은 기획과 평가 외에는 거의 배제
○ 신속한 전력화를 위해 전문인력을 양성하고 장기간 활용
- 프랑스와 이스라엘은 엘리트 교육으로 국방을 선도할 인재를 선발하고 지속적인 교육을 통해 업무능력을 향상
- 미국도 획득전문 인력을 대위 6년차에 선발하여 석, 박사를 연계한 위탁교육과 향후 보직문제로 고민하지 않도록 경력관리모델 형성
- 우리나라의 경우 획득전문인력으로 선발되기 전에 위탁교육을 다녀오고, 위탁교육 후 공부한 것과 무관하게 병과운영 중심으로 보직하여 배운 전문지식을 제 때에 활용하기가 곤란
- 우리나라의 경우 획득전문인력으로 선발되더라도 중령으로 진급되지 않으면 45세에 전역함에 따라 진급을 위해 한 보직에서 장기간 업무하며 노하우를 축적하기가 어려우며, 인사제도 상 한 보직에 장기간 근무할 경우 불리하게 평가
○ 복잡한 국방획득절차와 재정문제를 담당하는 재정전문가가 필요
- 미국은 획득운영유지차관과 회계감사/재정차관이 있고, 프랑스에는 행정총국이 있으며, 이스라엘은 재정자문관이 있어 국방획득과 관련된 재정문제를 효과적으로 해결
- 우리나라는 국방부 계획예산관이 총괄업무를 하면서 전력운영사업비를, 국방부 기획관리관이 부대계획과 관련된 인건비를, 국방부 전력정책관이 방위력개선비를 분담함에 따라 국방부 차원의 종합적인 재정운영이 제한

3. 현황분석 및 시사점
□ 국방획득체계는 군사력을 쓰는 시점에 맞춰 군대가 원하는 군사력을 만들어 주는 것이 목적이기 때문에, 당장 필요로 하는 군사력과 미래에 필요로 하는 군사력 모두를 만족시켜야 함
□ 그러나, 문서의 복잡성과 PPBEES의 진행과정의 부처이기주의 등에 의해 당장 필요로 하는 군사력과 미래에 필요로 하는 군사력이 지연되고 왜곡되는 문제가 발생하며, 이를 극복하기 위하여 다음과 같은 대안을 제시
○ 기획, 계획단계의 복잡한 문서를 목적에 맞게 단순화가 필요
- 현행 기획 및 문서체계는 문서를 실행하기 위한 별도의 계획문서를 또 작성하여 불필요한 행정이 부가되고 복잡성이 추가되는 문제
- 목적에 맞게 단순화하고, 작성과정에서 각군의 실무자들을 보직하여 협업하여 구체적으로 개선할 필요
- 최근 만들어진 각군 비전서와 국방부 비전서를 활용하고, 각 군 및 방사청 실무자가 협업하여 국방기본정책서와 합동군사전략서를 구체화하여 다음의 그림과 같이 문서의 간소화 가능

국방부, 각군 비전서
<그림 1> 간소화할 수 있는 기획 및 계획문서 체계

○ 현재 국방부 외청으로 독립되어 있는 방위사업청을 국방부 소속으로 변경시켜 다른 군사 선진국과 같이 국방획득체계의 효율성을 향상
- 향후 방사청은 미국의 미래사령부나 프랑스의 병기본부처럼 국방부에 소속되어 기획부터 평가까지 전 분야에 관여하여 각 군의 군사력 건설 요구를 구현하는 중추기관으로서 역할을 기대
- 현재 방위사업청이 운용 중인 통합사업팀(IPT)을 중심으로 사업을 추진하고, 여기에 각군의 전문가와 업체관계자를 포함하여 소요군의 요구를 적극 반영하고, 신속히 생산‧배치할 수 있도록 개선이 필요
○ 무기체계와 전력지원체계로 분리된 것을 반드시 하나의 체계로 통합
- 무기체계와 전력지원체계 사업의 분류 자체가 모호하고, 성능개량과 기술발전으로 다용도로 사용
- 여러 체계가 복합체계로 개발되고 있는 상황에서 무기체계와 전력지원체계의 분리는 효율적인 사업관리에 큰 장애물
○ 국방부에 국방재정을 종합적으로 조정, 통제할 수 있는 장‧차관 직속의 재정전략관이 필요
- 재정전력관을 통해 현재 국방부 기획예산관, 기획관리관, 전력정책관으로 분산된 재정관리를 국방우선순위와 재정 규정을 고려하여 중앙집권적으로 운용하면서 효율성과 융통성을 도모
○ 각 군의 미래소요를 선제적으로 연구, 제기하기 위한 연구기관이 필요
- 미래의 소요는 장기간의 연구가 필요하기에 각 군은 최근 미래연구기관을 설치
- 그러나, 미래에는 합동군 차원의 다영역작전과 무기체계의 상호운용성이 대단히 중요하며, 이를 뒷받침하기 위한 각 군의 공통된 군사전략이 필요
- 국방부 차원에서 육‧해‧공군 및 해병대, 방사청 구성원으로 만들어진 미래연구기관이 필요

제3장 국방분야 국가난제 진단
1. 지속성
□ 국방기획관리제도(PPBEES)의 변천은 다음의 표와 같음(표 4)

구분
도입전
1970
1980
1990
2006
배경
미국의존
미국군원 감소
방위세 신설
-
818계획
방위사업청 신설
내용
독자계획 없음
국방기획관리제도 연구위원회

기획관리제도 도입
예산개혁위원회

기획관리체계 완성
문서체계 재정립
국방부, 방사청 업무분장
구분
2012
2015
2016
2019
2021
배경
-
방위사업법 개정
-
-
-
내용
국방기획관리 문서 조정
(81건→ 33건)
방위력개선사업 중기계획 작성 주체
(방사청→국방부)
기획문서 조정
(22건→7건)
기획 및 계획문서 추가
(기획문서
7건→18건,
계획문서
2건→4건)
중기계획 작성기간 일정 변경
<표 3> 국방기획관리제도 변천

□ 지속성 진단 결과
○ 국방기획관리 제도의 법적 측면에서의 문제점 및 한계는 다음과 같음(표 5)

제2권: R&D 효율성
포괄성
복잡성
단일체
각기 제한적인 지식을 가진
복합체
가치관과 이해관계가 충돌하는 복합체
문제와 해답을 아는
경우
1970년대~2005
-행위자: 국방부, 합참, 각군, ADD, 방산 업체 등
-문제: 제도의 도입 및 정착
-대응방안: 위원회 운영(연구위원회, 예산위원회), 문서체계 개편

용이한 문제
(Tame Problem)

문제는 알고 있으나
해답은 모르는 경우

2006~현재
-행위자: 국방부, 합참, 방사청, 각군, ADD, 방산업체 등
-문제: 복잡하고 비효율적인 국방기획관리체계
-대응방안: 혁신적 국방기획관리체계 개선

난제
(Wicked Problem)
문제도 해답도 모르는 경우

<표 4> 방산비리의 난제화

2. 복잡성
□ PPBEES 지형도를 활용한 복잡성 진단
○ 「국방연구개발혁신 포럼」에서 5차례 진행된 토론 및 회의 결과를 바탕으로 PPBESS의 텍스트 네트워크의 지형도를 작성하고 구조를 시각화·유형화함으로써 복잡성을 진단
○ 이를 통해, 문제들 간의 관계와 가치 및 이해관계의 분산 정도를 파악

3. 불확실성
□ 국방분야 인과순환지도의 시사점
○ 국방기획관리제도의 인과관계 현상
- 국방기획관리제도 인과순환지도를 보면 소요심의에 따른 시간 지연과 예산변경으로 인하여 최신 무기와의 차이에 영향을 주는 변수들과 국방무기 체계강화에 음(-)의 영향

<그림 2> 국방기획관리제도 인과순환지도

○ 인과관계에서의 시사점
- 주 루프의 변수들과 관련한 인과관계는 다음과 같음
․소요심의 과정에 따라서 시간지연과 예산변경에 무기의 구식화가 국방무기 체계 강화에 음(-)의 효과를 주며, 소요심의가 장비배치를 하고 국방무기 체계 강화를 이루는 양(+)의 효과가 소요심의에서 발생하는 시간지연과 예산변경은 국방무기 체계 강화에 음(-)의 효과
․국방분야 규제증대에 따른 소요심의는 시간지연과 예산변경을 만들고 궁극적으로 국방무기 체계 강화에 음(-)의 효과
․단기적 예산 집중은 소요제기를 일으키지만 소요심의를 증가시키고 강화된 소요심의는 시간 지연과 예산변경에 영향
․방위산업경쟁력 약화는 각 군의 무기체계 필요성을 늘리고, 단기예산에 집중하게 하며, 이 변수들이 시간 지연과 예산변경에 영향
․국방리더십 약화는 궁극적으로 국방중기계획 강화에 음(-)의 효과를 일으키고 이에 약화된 부분은 국방중기계획에 따른 소요제기를 줄이지만 단기적 예산의 증가에 영향
○ 구조적 관점에서의 시사점
- 국방 분야의 국방기획관리제도 인과순환지도에서 양(+)의 피드백 루프가 가지고 있는 “시간이 지날수록 점점 더 악화되는”는 시스템 구조
- 양(+)의 피드백 루프에서 가지는 악순환 구조에서 국면 전환이 필요

□ 피드백을 활용한 국방난제 관리 방안
○ 국방기획관리제도의 인과순환 악순환 구조를 볼 때, 소요심의에 따라 시간지연과 예산변경과 최신 무기와의 차이로 국방무기 체계강화가 일어나지 않는 악순환을 차단할 전략이 필요
○ 국방기획관리제도의 외부적 영향(국방력 분야 규제 증대, 합참 소요 결정, 기획재정부 예산심사, 국회 통과에 따른 시간 지연과 예산변경) 등의 지속적 관리가 필요
○ 방산 비리와 국방관리기획제도 관련 변수들을 통합 인과순환지도에서 관리하는 방안 모색

제4장 국방분야 국가난제 대응방향
1. 국방분야 국가난제 대응을 위한 정책과제 도출
□ 유사업무 통폐합

개선 방향
정책(안)
1. 방사청의 선행연구(1차)-> 국방부와 KIDA의 소요검증(2차) -> 기재부와 KIDA의 사업타당성조사(3차)의 업무절차 중 기재부의 사업타당성조사는 7~8개월의 기간 소요됨. 따라서 사업타당성조사를 생략하고 1차, 2차를 보완하는 방향으로 개선 필요
2. 소요검증절차도 선행연구 후가 아닌, 선행연구 앞에 소요기획단계로의 이동 검토
ㆍ선행연구, 소요검증, 사업타당성조사 통합
기획문서(국방정보판단서, 국방기본정책서, 국방개혁기본계획 등), 계획문서(국방중기계획서, 국방개혁추진계획, 군인복지기본계획, 군보건의료발전계획 등), 예산문서(전력운영사업 예산요구서, 국방부 예산서 등), 집행문서(국방예산배정계획서, 방위력개선사업 예산배정계획서), 분석평가(연간 전력운영 사업 분석평가서 등)문서 등 복잡한 상호 연계나 위계를 가지고 있는 문서가 많으므로 위계를 명확히 정리하거나 또는 통폐합 등의 검토 필요
ㆍ사업추진 기본전략, 각종 계획서 통합
1. 탐색 및 체계 개발 주관기관 지정제도를 폐지하고, 국과연과 방산업체 간 공동으로 연구개발하는 협업체제로 전환
2. 탐색개발 참여업체가 체계개발에 탈락할 경우, 기밀 유출, 전문성 약화 등 문제점 발생 등의 보완 필요
- 탐색개발과 체계개발을 한 단계로 일괄 승인하고 사업 중간에 TRI 평가 및 운용성 확인을 사업과 병행하는 수행하는 방안 등을 검토 -
ㆍ탐색개발과 체계개발 연계

□ 평가체계 개선

개선 방향
정책(안)
1. 국방부-합참 간 기능임무정립 차원에서 국방부는 전력발전 관련 정책에 관한 기능에 집중하고, 나머지 시험평가 업무는 합참에 이관하여 중복성을 배제하고 독립성을 제고함
2. 기품원 중심의 시험평가에서 소요를 결정하는 합참이 실질적인 시험평가를 수행할 수 있도록 다각적 보완 검토
3. 한반도 야전 상황에 전문성을 가진 합참이 평가기준을 설정하고 적용하는 유연성 확보 검토
ㆍ합참중심의 시험평가로 전환
1. 불합격 시 후속책임이나 보완 방향이 불명확함으로 진화적 개발 촉진을 위한 시험평가결과 등급화 검토
(A: 합격장비, B: 생산단계보완장비, C: 보완사항 성능개량 추진장비 등)
ㆍ시험평가 판정 방법 변경 ('합불제'에서 '퍼센트제'로의 전환)

□ 과학기술기반의 소요기획 강화

개선 방향
정책(안)
1. 사용자인 군에 초점을 맞춘 시스템(User-centric)으로의 개편을 통해 군 밑에 첨단 기술들을 지원해주기 위한 조직 개편 수행
2. 방위사업 관련 군과 방사청 사이의 채널 강화 또는 군을 사업 초기부터 참여시킬 수 있는 획득 거버넌스 확립
ㆍ각 군의 미래기획 조직 설치
1. 군에서 개발한 기술이나 무기체계를 바꾸는 것은 ADD가 하더라도 최소한 군이 필요한 것은 각 군에서 소요를 제기할 수 있도록 야전의 니즈가 무엇인지 파악할 수 있는 제도 마련
ㆍ전투실험 및 분석평가 역량 강화
1. 국과연에 연구개발 사업관리 전담기관을 설치하여 육해공군별 연구개발 사업관리에 대한 권한과 책임을 부여한 전담체제 구축
2. ADD와 군의 상호 교류 협력을 강화하는 차원에서 DARPA와 같이 현역연구원을 과감히 도입
3. ADD는 새로운 과학기술, 핵심기술 비익 사업에 대한 연구개발에 집중하고, 일반 무기체계 연구개발은 민간업체에 맡겨 주도할 수 있게 전환하여 과학기술기반의 소요기획 강화
ㆍADD 과학기술 소요기획 지원 능력 강화(예산, 인력)

□ 국방획득 상부조직 변화

개선 방향
정책(안)
1. 국방부 내 국방과학기술 정책부서를 ‘국’ 수준으로 편성
2. 육/해/공/해병대 등 각 군의 미래군사전략을 총괄 기획, 관리할 수 있는 국방미래연구소 등을 운용
3. 국방 R&D 거버넌스체계 재정립
ㆍ국방부 내 과학기술 조직 강화
1. 각 영역별로 구분된 예산편성을 통합하고, 분산된 관리기관도 일원화 추진
2. 기획관리와 소요위원회의 통합 운용
3. 방사청을 국방부 내청 등으로 하는 조직 개편 검토
4. PPBEES의 핵심인 FYDP를 도입하여 군사임무-전력패키지-예산-부대의 통합 DB 체계구축
5. 국방기술개발, 양산, 정비, 소요를 통합하여 관리하여 수명주기관점의 관리체제 강화
ㆍ기획부터 운영유지까지 연계
1. 국방부에서 예산, 집행 등 획득 관련 업무를 전반적으로 통제
2. 기재부 예산실 국방예산과장이 국방부 내 예산 관련 보직을 당연직으로 겸직하도록 조치
3. 계획예산관실과 전력정책관실 통합 검토
4. 재원 배분의 종합 총괄부서 설치 등 합리성 제고방안 검토
ㆍ통합적 관점의 예산편성

□ 국방획득 하부조직 보완

개선 방향
정책(안)
1. ADD는 기술과 체계개발을 모두 주도하고 있어 미래도전기술개발 등에 집중이 어려움. ADD가 전략방식, 기초 기술개발, 업체 지원 등에 집중할 수 있도록 기능과 권한 등을 개편
ㆍADD, 국기원 등의 상위 관리감독관 전환
1. 합참에 소요관련 전문직(군무원) 대폭 증원하거나 전문조직화(프랑스)
2. 합참에 연구개발조정부서를 신설하여 각 군별 요구사항을 전문적으로 판단, 조정하여 각 군의 균형발전 도모
3. 소요기획, 획득분야 근무자는 특정 교육과정을 특정기간 이상 필수 이수하도록 하고, 순환보직 제외 등
ㆍ합참 소요기획 지원조직 편성

□ 국가과학기술 역량 활용

개선 방향
정책(안)
1. 군과 산학연 등 관계 주체들이 함께 융합하고 가치소요 등을 함께 할 수 있는 생태계 조성 (군이 산학연에 소요에 대한 연구를 직접적으로 제안할 수 있는 생태계 구축)
2. PM의 권한을 강화하여 산학연 전문가들도 프로젝트에 참여할 수 있도록 연구개발 체계 개선
ㆍ민간 전문가(산학연 등) 활용체계 구축
1. 무기를 생산하는 민간분야에 있는 업체의 의견을 반영하여 ROC를 조정할 수 있게 하는 등의 유연성 필요 (신기술을 적용했을 때 기존 무기의 ROC 재검토 및 최초 ROC 설정 시 업체 의견 반영)
ㆍROC 설정 시 방산업체 의견 반영
1. 무기체계 연구개발에 정출연기관 참여 확대가 필요하고, 더 나아가 정출연 연구소에서 핵심기술을 보유하고 있을 경우 해당 연구소가 주도적으로 참여하는 무기체계 연구개발 추진
ㆍ정출연의 국방 R&D 예산 신설

□ 업무수행인원의 전문성 향상

개선 방향
정책(안)
1. 고도의 전문성이 요구되는 방위사업을 위해 ‘국방공무원제도’ 도입
2. 공무원들에게 국방사업관련 보직과 경험의 기회를 제공하여 공무원 획득 인력의 전문성을 강화
3. 일단 전문직 공무원제도를 도입하여 방위사업청 사업관리조직을 개편. 더 나아가 전문직공무원제도를 넘어 책임사업관리제도(PMO)로 의 발전 필요
ㆍ방위사업 전문 공무원제 도입
1. 획득업무를 전문적으로 교육시킬 수 있는 3~6개월 기간의 획득전문교육기관을 창설하여 의무교육화 실시
2. 기존의 방위사업교육을 담당했던 국방대 직무교육원을 다시 활용하거나, 현재 방사청 방위사업교육원과 같은 방위사업 교육기관을 하나로 통일하여 효율성 제고
ㆍ방위사업 교육기관의 기능 통합
1. 전문성을 제고하기 위해 합참이나 각 군에 비순환직 전문 군무원 대폭 증원
2. 전문인력 장기활용을 위한 간부정년 연장 및 보장
ㆍ합참 및 각군 인원의 전문성 향상

□ 국방 R&D 재량권 강화

개선 방향
정책(안)
1. 국방부, 방사청, 합참, 각 군, ADD 간의 Stove-Pipe형 업무체계를 개선하여 각 기관의 자율성 강화
2. 업체주도 연구개발을 활성화하여, ADD와 업체가 서로 상호협력하여 새로 개발된 기술을 가지고 군의 소요에 맞춘 전력화 모색
3. 과학기술 개발영역의 경우 두뇌의 집약이 필요한 분야인 만큼 참여 연구원의 사기진작의 방안 제시
ㆍADD에 과학기술 개발 자율성 부여
1. 국회 국방위원회 전문성 강화를 통해 예산정책처 내 국방 R&D 전문부서를 신설한 후 예산 지원
2. 순수 국방기술개발 중심으로 국방 R&D 예산 재개편
3. 육해공군별 연구개발 사업관리에 대한 권한과 책임을 부여한 전담체제 구축
ㆍ각군의 R&D 조직 및 예산 편성

□ 방위사업 컨트롤타워 설치

개선 방향
정책(안)
1. 국방부 내 차관을 도입하여 획득업무 총괄조직 설치를 통해 국방 R&D 거버넌스 시스템 재정립 필요(국방부 제2차관제 도입 검토)
2. 획득차관제를 도입하여 획득전략실, 전략자원관리실을 담당하게 함으로써 국방부에서 획득 /예산 /행정 등 획득업무 전반 조정통제(현 방사청 조직은 존속, 예산편성은 국방부로 이관)
ㆍ방위사업 비서관 신설
1. 정부의 핵(WMD) 정책과 국가전략에 기반한 범정부적 차원의 체계적인 제도마련이 시급
ㆍ범정부 차원의 업무수행체계 구축

□ 방위산업 관련법 및 규정 보완

개선 방향
정책(안)
1. 기획문서 중 ‘국방개혁기본계획’은 규범적 효력이 가장 크므로 해당 문서의 법적 근거 공고화
2. 국방기획의 공고화를 위한 법률상 근거 확보 일환으로 ‘국방개혁에 관한 법률’을 ‘국방발전에 관한 법률’(가칭)로 개정하여 내용 보완 검토
3. 4차 산업혁명시대에 고도로 발전하는 네트워크 플랫폼 기반의 국제사회화, 인공지능화, 범 우주화 환경에서 국가안보관련 국제법과 전쟁법 대응체계 마련
ㆍ법 개정 및 보완
1. 뉴 디펜스 시대에 걸맞는 민간주도 무개개발에 적합한 형태로 방위사업관리규정 개정
ㆍ규정 개선

2. 정책 대안의 우선순위 도출
□ 조사의 목적과 방법
○ (조사 목적) 난제라는 개념의 도입을 통해 고착화되어 해결이 난망해 보이는 문제들에 대해 다양한 분야의 정책지식 공동체를 구축하고 운영하여, 국가 차원의 새로운 접근 방법과 대응 수단을 개발하고 이에 대한 시범적용 사례를 생산 및 검증하고 그 성과를 확산
○ (조사 방법) AHP(Analytic Hierarchy Process, 계층화 분석) 기법을 적용하여 정책 대안 우선순위를 도출

□ 조사 결과분석
○ 방위력개선사업의 투자 효율성 제고와 국방연구개발 혁신을 위한 국방기획관리제도(PPBEES)를 어떻게 개선할 것인가에 관한 국방 난제 이슈 대응방향과 정책대안의 가중치순위 결과는 다음의 표와 같음

대응방향(제1계층)
정책대안(제2계층)
항목
가중치
순위
제1계층
가중치
항목
제2계층
가중치
종합가중치순위
종합가중치
방위사업수행 절차 개선 (사업추진 분야)
4
16.2%
유사업무 통폐합
17.7%
11
2.9%
평가체계 개선
28.3%
9
4.6%
과학기술기반의 소요기획 강화
54.0%
3
8.7%
방위사업 거버넌스 혁신 (조직 분야)
1
43.7%
국방획득 상부조직 변화
86.7%
1
37.9%
국방획득 하부조직 보완
13.3%
7
5.8%
전문성 강화 및 활용 (전문성 분야)
2
22.1%
국가과학기술 역량 활용
23.3%
8
5.2%
업무수행인원의 전문성 향상
39.7%
2
8.8%
국방 R&D 재량권 강화
37.0%
4
8.2%
방위사업 여건 조성 (기반 조성 분야)
3
18.0%
방산비리 프레임 제거
36.4%
6
6.5%
방위사업 컨트롤타워 설치
41.5%
5
7.5%
방위산업 관련법 및 규정 보완
22.1%
10
4.0%
계
100.0%
계
100.0%
* 종합가중치(%): 정책대안(제2계층)가중치 * 대응방향(제1계층)가중치 * 100
<표 5> 국방분야 난제 대응방향과 정책대안 가중치순위 결과 (종합)

제5장 결론
□ (본 연구의 개요) 본 연구는 다년도(2019~2023) 일반연구사업인 「국가 난제 해결을 위한 과학기술 관점의 경제·사회 시스템 혁신전략 연구」의 3년차 연구의 일환으로 수행
○ 국가 난제 연구 3차년인 올해 연구에서는 1차년도에 선정된 10대 분야 39개 국가난제 이슈 가운데 국방 분야 난제 이슈에 대해 1차년도 연구성과 및 2차년도의 보완된 연구 분석틀을 적용하여 국가난제의 진단 및 이를 해결하기 위한 정책대안에 초점을 맞춰 연구를 수행
○ 본 국방 분과에서는 우리나라 군사력 건설의 법․제도적 근간이 되고 있는 국방기획관리제도(PPBEES)의 운영상의 다양한 이슈에 대해 지속성, 복잡성, 불확실성 등의 국가난제 분석틀을 적용하여 원인을 설명하고 이에 기초한 정책대안 도출을 시도
□ (3차년도 연구의 의의) 국가 난제 해결을 위한 정책대안 도출에 역점을 두고, 구체적이고 실행력 있는 난제 해결책을 제시하기 위해 AHP 분석법을 적용
○ 기존에 정립한 난제 분석틀을 적용하면서 동시에 2차년도 연구의 한계로 지적되었던 국가 난제적 특성에 부합하는 방식으로 정책대안을 도출하려는 시도
○ 국가 난제 해결을 위한 정책대안들이 향후 우리나라 국방기획관리제도의 발전과 운영상의 혁신을 위한 새로운 관점과 보다 근본적인 해결책을 제시

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제1권:국방기획관리제도 제1장 서론 1. STEPI 국가난제 관점에서 본 국방 분야 □ 국방․외교 난제의 개념 ○ 난제(Wicked problems)는 “문제가 명확하게 정의되지 않고, 원인이 다양하여 인과관계...