도시정비사업에서의 결합개발방식 도입 연구

국문 초록 (Abstract)

주택 부족 문제를 해결하기 위해 1989년에 분당과 일산지역을 시작으로 계획 발표된 1기 신도시는 현재 주거시설 노후화가 급속히 진행 중이다. 그로 인해 1기 신도시 주거시설의 노후화와 변화된 수요에 따른 기반시설 부족 등을 어떻게 해결해 나갈 것인가를 결정하는 것은 중요한 문제가 되었다. 이런 관점에서 1기 신도시의 정비사업 추진 방향성을 결정하기 위해 헨리 조지(Henry george)가 주장한 토지공개념의 토지가치 공유는 시사하는 바가 크다. 최근 재건축 활성화를 위해 단지별 용적률 완화 정책이 지속적으로 논의되고 있지만, 인구 구조변화나 사회 변화에 따라 요구되는 공공성 확보 측면의 통합적 접근은 여전히 부족하기 때문이다.
본 연구의 목적은 대규모, 동시적인 주택의 노후화가 진행되고 있는 1기 신도시인 분당지역의 물리적 변화와 인구감소, 노령화, 학령인구의 감소로 대표되는 인구변화를 고려한 도시정비의 방향성을 설정하는 데 있다. 연구의 중점과제는 지역의 인구밀도 관리와 생활 인프라 확충을 위한 생활권 중심의 유휴부지 확보 방안 연구를 통해 과도한 인구증가를 배제하는 도시정비 방안으로 설정하였다.
연구 방법으로는 기존의 개별 단지 중심의 도시정비 방안 한계성을 분석하고 현행 도시계획 제도상에 적용 가능한 유연성 있는 결합개발 방식의 도시정비 방향을 연구하였다. 이 연구를 통해 개인이나 개별 재건축조합의 편익으로 마무리되는 재건축 위주의 도시정비 모습에서 벗어나고자 하였다. 공공성 측면에서 유리한 리모델링을 활용한 정비사업을 유도하고 재건축을 통한 사업적 이익을 다른 단지 주민과 나누는 통합적이고 광의적인 도시정비사업 추진 방안을 수립하는 데 기여하고자 한다.
1기 신도시 중 연구 지역으로 설정한 분당지역의 경우 1989년 4월에 가장 먼저 계획이 발표된 1기 신도시 지역이다. 이후 1991년 10월부터 1996년 3월까지 5년간 순차적으로 아파트 입주가 시작되어 현재 건축연한 27년 이상 가구수가 81,000여 가구에 육박한다. 1기 신도시 중 가장 노후 가구수가 많은 지역이며 19.6㎢로 규모가 가장 큰 분당지역을 대표지역으로 설정하여 1기 신도시의 정비사업 추진 방안을 연구하였다.
이론적 배경으로 도시계획의 제도적 변천 과정 및 노후주택 정비수단 및 정책의 방향, 도시정비 관련 법규 등을 살펴보고, 본 연구와 유사한 선행연구들을 조사하여 다양한 방식의 도시정비 방안을 비교 정리하였다. 이렇게 문헌 자료와 기존 연구자료에서 조사된 다양한 도시정비 방안 중 본 연구에서는 결합개발 방식과 지역 내 공공 유휴부지 확보를 위한 방안을 중점으로 연구하였다. 연구의 실증분석 단계로 정비사업 추진 방안으로 채택된 결합개발 방식 적용으로 예상되는 도시의 밀도 변화와 분당지역 내 초등학교 학령인구 감소에 따른 통폐합 가능성을 분석하였다. 이 두 가지 중심과제의 결과를 활용하여 결합개발 활성화구역을 제안하고, 성남시의 도시정비 계획과 정합성 확인을 통해 연구의 타당성을 확보하고자 하였다.
주요 연구내용으로 우선, 분당지역의 주거환경 및 도시의 기반시설 조성환경을 종합적으로 판단하기 위해 분당지역 도시밀도를 2000년 이후 계획된 수도권 2, 3기 신도시와 비교하였다. 비교결과 분당지역의 경우 인구밀도는 2, 3기 신도시 대비 55∼71% 높은 198.7인/ha를 보여 도시정비를 통한 환경적 개선이 필요할 것으로 조사되었다. 이번 연구에서 정비사업 추진 방안으로 제시한 리모델링과 재건축 결합개발 방식을 활용한 도시정비 방안의 경우, 「주택법」이 허용하는 리모델링 사업의 용적률 완화 규모를 적용해 인구밀도의 변화를 예측하였다. 2030년 분당지역의 예상 인구수 2.3인/세대 기존 세대수의 115% 상향된 리모델링 허용 가능 규모의 세대수를 적용하면 향후 분당지역의 인구밀도를 약 128.7인/ha로 관리 가능할 것으로 분석되었다. 이 결과는 분당지역을 2기 신도시 계획 수준의 인구밀도 및 주거환경 확보가 충분히 가능할 것으로 예측되는 수치이다. 즉 결합개발 방식의 도시정비가 개별적으로 진행되는 재건축 및 리모델링 정비방식보다 더 효과적으로 인구밀도 관리가 가능할 뿐만 아니라 리모델링 사업을 더 효과적으로 유도할 수 있는 도시정비 방안으로 분석되었다.
전면철거 방식이 아닌 리모델링 정비사업의 경우 공공서비스 제공을 위한 유휴부지 확보에는 상당한 제약이 따른다. 이런 점에서 지역 내 공공 유휴부지 확보를 위해 초등학교 통폐합 가능성에 주목했다. 분당지역의 초등학교는 대부분 학생수와 학급수가 동시에 감소하고 있으며, 그 중 분당지역의 3개 초등학교(한솔초, 오리초, 백현초)는 각 7개 학급, 학생수 141∼113명 소규모로 운영되고 있다. 소규모 운영 초등학교 3개소는 도보거리 1km 내 존재하는 다른 초등학교에 적절히 분산 통합이 가능할 것으로 분석되었다. 이렇게 통폐합이 가능한 초등학교는 분당지역의 도시정비 진행 시 지역의 유휴공간으로서 지역 공공서비스 거점으로 활용할 수 있다. 즉, 인구 구조변화나 사회적 패러다임 변화로 요구되는 생활 SOC 개념의, 노인 요양시설, 도서관, 청소년 수련시설 등의 교육, 문화, 의료 시설 등 다양한 지역적 요구를 수용할 수 있을 것이다.
추가로‘재건축 고밀개발구역(수용구역)’과‘리모델링(송출구역) 유도구역’을 포함하는‘결합개발 활성화구역’을 신분당선이 지나는 정자역과 미금역을 중심으로 3개 초등학교를 포함하여 분석하였다. 그 결과 정자역 인근의‘느티공무원 3단지(수용구역)’의 경우 현재 10~25층을 감안하여 추가 계획 가능한 용적률을 검토하고 수용 받는 용적률 규모를 적용한다면 ‘고밀개발 가능 구역(수용구역)’으로 설정이 가능할 것으로 예측되었다. 미금역 인근의 경우 ʻ까치마을 건영빌라ʼ가 ‘고밀개발 가능구역(수용구역)’으로 적용 가능하였다. 두 지역 모두‘결합개발 활성화구역’내 기타 지역을‘리모델링 유도구역(송출구역)’으로 설정하여 분석한 결과, 수용구역에서 송출구역의 리모델링 여유 용적률을 이전받아 재건축 하는 것이 역세권과 비역세권 거래 평단가 차이로 인해 사업적으로 유리할 것으로 분석되었다.
본 연구에서 제안한 결합개발을 활용한 정비사업 추진 방안의 효용성을 검증하기 위해서 ʻ2030 성남시 도시·주거환경정비기본계획ʼ의 기본방향의 내용을 경제적, 공익적, 갈등적 측면에서 분류하여 정리하였다. 노후주택 정비수단별 비교를 통해 결합개발의 효용성을 비교한 결과, 재건축이나 리모델링을 통한 개별적인 도시정비보다는 본 연구에서 제안하는 ʻ결합개발 활성화구역ʼ 설정을 통해 재건축과 리모델링의 통합적인 결합개발 방식이 경제적, 공익적, 갈등적 측면에서 더 유리할 것으로 도출되었다.
성남시의 ʻ2030 도시·주거환경 정비방안ʼ과의 정책적인 정합성을 추가 분석하면 사업성 보전을 통한 리모델링 사업확대 및 보급을 유도할 수 있고 도시밀도 인구 및 호수밀도 관리적 측면에서도 상당한 효과를 기대할 수 있었다. 그리고 결합개발 방식이 주민 간의 협의를 통해 더 좋은 결과를 만들어갈 수 있는 제도이기에 주민주도의 도시정비를 실현할 수 있을 뿐만 아니라 도시정비 시 공공재원의 투입이 최소화될 수 있는 이점을 기대할 수 있었다. 생활 인프라 확보 측면에서 성남시는 용적률 인센티브를 통한 민간 공동주택 단지 내 생활 인프라 확보를 정비 방향으로 설정하고 있는데 예상되는 문제점을 보완하는 수단으로 분당지역의 초등학교 통폐합 통한 생활 인프라 구축 제안으로 정책적 정합성을 확보하였다.
현재 1기 신도시 중 노후주택 수가 가장 많은 분당지역은 용적률 완화를 위한「특별법」제정 요구 등 도시정비 방안 수립 방향에 대한 사회적 관심을 받고 있다. 하지만 국내 주요 도시들도 인구가 감소하는 현상에서 벗어나지 못하고 있는 현실에서, 인구증가를 전제로 이루어지는 정비 방향이 장기적인 도시정비 방향성이 되지는 못할 것이다. 이런 의미로 분당지역의 정비사업 추진 방안은 도시의 인구밀도 관리를 위해 재건축 단지와 리모델링 단지를 통합적으로 접근하여 개발하여야 한다. 또한, 도시정비로 발생하는 사회적 이익을 일부에 한정하지 않고 나눌 수 있는 새로운 제도이어야 한다. 이런 의미에서 이 연구에서 제안하는 결합개발 방식을 활용한 도시정비사업 추진 방안은 기존 제도가 가지고 있는 한계점을 해결할 수 있는 방향성을 제시하고 있다. 결합개발제도가 정착되고 활성화하기 위해서 더 많은 요인 분석을 통해 지속적으로 변화하고 보완해 나간다면 1기 신도시의 새로운 정비사업 방안이 될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The new towns in phase I, which were announced in 1989 starting with Bundang and Ilsan to solve the housing shortage problem, have been rapidly deteriorating residential facilities. As a result, it became an important issue to decide how to resolve the deterioration of residential facilities in the new towns and the lack of infrastructure according to changed demands. From this point of view, it is significant to share the land value of the public concept of land ownership that Henry George insisted on in order to determine the direction of the reorganization project of the new towns in phase I. The reason for this is that an integrated approach in terms of securing publicity required in accordance with demographic and social changes is still lacking, although the floor area ratio reduction policy for each complex has been continuously discussed to promote reconstruction.
The purpose of this study is to set the direction of urban renewal in consideration of the physical changes and population decrease in the Bundang area, which is a representative first-phase new town, where housing deterioration and demographic changes caused by an increase in the elderly population and a decrease in the school-age population are progressing simultaneously on a large scale. The main task of the study is to cast about the urban reorganization plan to exclude excessive population growth through a research on how to secure idle land centered on living areas for the management of regional population density and the expansion of living infrastructure.
As a research method, the limitations of the existing individual complex-centered urban renewal plan were analyzed, and the direction of urban renewal in a flexible combined development method applicable to the current urban planning system was studied. This study put focus to escape from the reconstruction-oriented urban reorganization that results in the benefit of individuals or individual reconstruction associations. It is intended to contribute to establishing an integrated and broadly-defined urban renewal project promotion plan that induces maintenance projects using remodeling that is advantageous in terms of publicity and shares business profits through reconstruction with residents of other complexes.
In the case of the Bundang area, which was chosen as a research area among other towns, it is the first-phase new towns area for which the plan was first announced in April 1989. After that, from October 1991 to March 1996, apartment occupancy began sequentially for 5 years, and currently, the number of apartments that are over 27 years old is approaching 81,000. The Bundang area, which has the largest number of old apartment buildings among the new first-phase towns and has the largest area at 19.6㎢, was selected as a representative area to conduct the study the promotion plan for the first-phase new towns.
As a theoretical background, the process of institutional change in urban planning, the means and direction of policies for old housing maintenance, and laws related to urban maintenance were reviewed, and previous studies similar to this study were examined to compare and organize various methods of urban maintenance. Among the various urban reorganization measures researched in related literature and existing research materials, this study focused on the conjoint renewal program and the plan to secure public idle sites in the region. In the empirical analysis stage of the study, the possibility of consolidation and abolition due to the expected change in urban density and the decrease in the school-age population of elementary schools in the Bundang area was analyzed by applying the conjoint renewal program adopted as a plan to promote the maintenance project. Using the results of these two key tasks, a conjoint renewal program activation zone was proposed, and the validity of the study was secured by verifying the compatibility with the urban renewal plan of Seongnam City.
As for the main research contents, the urban density of the the Bundang area was compared with the 2nd and 3rd new towns in the metropolitan area planned after the year 2000 in order to comprehensively determine the residential environment and urban infrastructure development environment in the Bundang area. As a result of comparison, the population density of the Bundang area was 198.7 persons/ha, 55 to 71% higher than that of the 2nd and 3rd phase new towns, and it was considered that environmental improvement through urban reorganization was necessary. In the case of the urban renewal plan using the conjoint renewal program of remodeling and reconstruction proposed in this study as a plan to promote the remodeling project, the change in population density was predicted by applying the size of the reduction in the floor area ratio of the remodeling project permitted by the 「Housing Law」. It was analyzed that the population density of the Bundang area would be manageable at about 128.7 persons/ha in the future by applying the number of households that allow remodeling, which is 115% higher than the expected population of 2.3 persons/household in the Bundang area in 2030. As a result, it is predicted that the Bundang area will be able to secure enough population density and residential environment at the level of the 2nd phase new town planning. In other words, the conjoint renewal program was analyzed as an urban reorganization plan that can manage population density more effectively than individual reconstruction and remodeling maintenance methods, as well as induce remodeling projects more effectively.
Next, in the case of a remodeling maintenance project that is not a full-scale demolition method, there are significant restrictions on securing idle land to provide public services. In this respect, attention was paid to the possibility of merging elementary schools to secure a public idle site in the region. Most of the elementary schools in the Bundang area are decreasing in the number of students and classes at the same time, and the three elementary schools in the Bundang area (Hansol Elementary School, Ori Elementary School, and Baekhyeon Elementary School) are operated on a small scale with 7 classes each with 113 to 141 students. It was analyzed that the three small-scale operation elementary schools could be appropriately dispersed or merged with other elementary schools within a walking distance of 1 km. Elementary schools that can be merged and abolished in this way can be used as a local public service base as an idle space in the region when urban renewal is in progress in the Bundang area. In other words, it will be able to accommodate various regional community needs, such as educational, cultural, and medical facilities including nursing facilities for the elderly, libraries, and youth training facilities, in the concept of life SOC (Social Overhead Capital) required by demographic change or social paradigm change.
The 'conjoint renewal program activation zone' , which combines the 'reconstruction high-density development zone (Receiving Districts)' and the 'remodeling induction zone (Sending Districts)', including three elementary schools around Jeongja Station and Migeum Station where the Shinbundang Line passes in this zone was additionally analyzed. As a result, in the case of the 'Nuti Public Officials Apartment Complex 3 (Receiving Districts)' near Jeongja Station, considering the current 10th to 25th floors, reviewing the floor area ratio that can be additionally planned and applying the accepted floor area ratio scale, this apartment complex can be classified as a 'high-density development zone (Receiving Districts)'.
In the case of the vicinity of Migeum Station, 'Kachi Village Kunyeong Villa' could be applied as a 'high-density development possible zone (Receiving Districts)'. As a result of setting and analyzing other areas within the 'conjoint renewal program activation zone' as 'remodeling inducing zones (Sending Districts)' in both areas, It was analyzed that it would be advantageous in terms of business to reconstruct by transferring the spare floor area ratio for the remodeling of the transmission area from the reception area due to the difference in the unit price of transactions between the station area and the non-station area.
In order to verify the effectiveness of the maintenance project promotion plan using conjoint renewal program proposed in this study, the contents of the basic direction of the 2030 Seongnam City Urban and Residential Environment Improvement Basic Plan were classified and organized in terms of economic, public interest, and conflict. As a result of comparing the effectiveness of conjoint renewal program through comparison of old housing maintenance means, Rather than individual urban reorganization through reconstruction or remodeling, it was derived that the integrated conjoint renewal program of reconstruction and remodeling would be more advantageous in terms of economy, public interest, and conflict through the establishment of the 'conjoint renewal program activation zone' proposed in this study.
By additionally analyzing the policy consistency with Seongnam City's 2030 Urban and Residential Environment Maintenance Plan, expansion and dissemination of remodeling projects can be induced through preserving feasibility, and significant effects are expected in terms of urban density, population, residence density, and management. Also, since the conjoint renewal program is a system that can produce better results through consultations between residents, not only can residents-led urban renewal be realized, but also the advantage of minimizing the input of public resources during urban renewal can be expected. In terms of securing living infrastructure, Seongnam City is setting the securing of living infrastructure in private apartment complexes as the core direction of maintenance through the provision of floor area ratio incentives. Accordingly, as a means of supplementing expected problems, policy consistency was secured by proposing the establishment of living infrastructure through the merger and abolition of elementary schools in the Bundang area.
Currently, the Bundang area, which has the largest number of old houses among the 1st phase new towns, is receiving social attention for the direction of establishing urban reorganization plans, such as the request for the enactment of the 「Special Act」 to ease the floor area ratio. However, in the reality that major cities in Korea are not free from the phenomenon of population decline, the direction of reorganization based on the premise of population growth is not desirable as a long-term direction for urban reorganization. In this sense, the Bundang area's maintenance project promotion plan should be developed with an integrated approach to the reconstruction complex and remodeling complex to manage the population density of the city. In addition, it should be a new system that can share the social benefits generated by urban renewal without limiting it to a part. In this sense, the urban renewal project promotion method using the conjoint renewal program proposed in this study presents an advanced direction that can solve the limitations of the existing system. If more factor analysis are conducted, and continuous change and supplementation are derived to establish and revitalize the combined development system, it can be a new urban renewal project plan for the 1st new town.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구 배경 및 문제제기 1
• 제1항 연구 필요성 1
• 제2항 연구 문제 3
• 제 2 절 연구 목적 4
• 제 3 절 연구 범위 및 방법 4
• 제 4 절 연구의 차별성 8
• 제 2 장 이론적 배경 9
• 제 1 절 도시계획 관련 제도의 변천 9
• 제 2 절 노후주택 정비수단 및 정책 11
• 제1항 노후주택 정비수단 조사 11
• 제2항 정부의 노후주택 정비 정책 변화 방향 12
• 제3항 정부의 노후주택 수단별 주민 선호도 조사 15
• 제 3 절 도시정비 관련 제도 16
• 제1항 도시 및 주거환경 정비사업 16
• 제2항 도시재정비촉진사업 19
• 제3항 결합개발(Conjoint Renewal Program) 제도 22
• 제 4 절 선행연구 분석 27
• 제 3 장 연구 설계와 분석 방법 30
• 제 4 장 실증분석 32
• 제 1 절 결합개발 도입을 위한 도시밀도 분석 32
• 제1항 분당 신도시의 계획 위상 비교 32
• 제2항 인구 및 도시밀도 조사 34
• 제3항 분당지역 지구단위계획 여유 용적률 39
• 제4항 분당지역 공동주택 노후도 41
• 제5항 결합개발 방식의 도시정비를 통한 도시밀도 변화 분석 43
• 제 2 절 초등학교 통폐합을 통한 유휴부지 확보 가능성 분석 45
• 제1항 분당지역 통폐합 가능 초등학교 조사 45
• 제2항 백현초등학교 분석 49
• 제3항 오리초등학교 분석 50
• 제4항 한솔초등학교 분석 52
• 제 3 절 결합개발 활성화구역 제안 및 적용 가능성 분석 53
• 제1항 재건축 고밀개발 구역(수용구역)과 리모델링 유도구역(송출구역) 54
• 제2항 결합개발 활성화구역 제안의 정책적 효용성 검증 58
• 제 5 장 결론 및 제언 60
• 제 1 절 결론 60
• 제 2 절 제언 64
• 참고문헌 65
• Abstract 68