재난안전 거버넌스 상의 국가-지방 책임배분 기준에 대한 법적 연구

국문 초록 (Abstract)

현대 재난은 기후위기, 도시공간의 고밀도화, 사회기반시설의 상호의존성, 감염병의 광역적 확산 등으로 인하여 특정 행정주체의 단독 책임으로 설명되기 어려운 복합적 위험으로 전개되고 있다. 이에 따라 재난안전사무는 국가와 지방자치단체, 관계 행정기관, 공공기관 및 민간주체가 함께 관여하는 공법적 책임구조의 문제로 이해될 필요가 있다.

이 연구는 「재난 및 안전관리 기본법」을 중심으로 재난안전 거버넌스에서 국가와 지방자치단체 사이의 책임배분 기준을 검토하였다. 헌법상 국가의 안전보호의무와 지방자치 보장을 출발점으로 삼아, 재난안전사무의 법적 성격을 분석하고, 책임배분 기준으로 우선책임, 보충개입, 비례성, 재정연대를 제시하였다. 우선책임은 재난관리 단계에서 먼저 판단하고 조치를 개시하여야 할 주체를 특정하는 기준이고, 보충개입은 국가 또는 광역지방자치단체의 관여가 정당화되는 요건을 설명한다. 비례성은 상위정부 관여의 방식과 범위를 통제하며, 재정연대는 책임수행에 필요한 비용과 역량을 보장하는 기준이다.

또한 미국과 일본의 재난책임 배분체계를 비교하여 현장책임, 상위정부의 보충적 지원, 국가기준과 지방계획의 연계, 회복지원과 재정연대의 시사점을 도출하였다. 이를 바탕으로 한국 재난안전법제의 개선방안으로 국가 총괄·조정권의 구체화, 지방 재난안전계획권의 실질화, 광역협력 및 지방 간 상호지원의 제도화, 비용분담 기준의 명확화, 생활회복 책임의 법제화, 사후 책임평가 기준의 정비를 제시하였다.

결국 재난안전법제의 과제는 중앙권한의 확대나 지방책임의 강조 중 어느 하나를 선택하는 데 있지 않다. 재난관리의 각 단계에서 책임의 출발점, 상위정부 개입의 요건, 개입의 한계, 비용과 회복지원의 기준을 명확히 함으로써 국민의 안전보장과 지방자치의 헌법적 가치를 함께 실현하는 공법적 책임체계를 구축하는 데 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Modern disasters are developing into complex risks that can no longer be explained solely in terms of the responsibility of a single administrative authority, due to factors such as the climate crisis, the increasing density of urban spaces, the interdependence of social infrastructure, and the wide-area spread of infectious diseases. Accordingly, disaster and safety affairs need to be understood as a matter of public-law responsibility involving the State, local governments, relevant administrative agencies, public institutions, and private actors.

This study examines the criteria for allocating responsibility between the State and local governments in disaster and safety governance, focusing on the Framework Act on the Management of Disasters and Safety. Starting from the constitutional duty of the State to protect public safety and the constitutional guarantee of local autonomy, this study analyzes the legal nature of disaster and safety affairs and proposes four criteria for responsibility allocation: primary responsibility, supplementary intervention, proportionality, and fiscal solidarity. Primary responsibility identifies the authority that must first make judgments and initiate action at each stage of disaster management. Supplementary intervention explains the conditions under which intervention by the State or metropolitan local governments may be justified. Proportionality controls the manner and scope of intervention by higher-level governments, while fiscal solidarity serves as a criterion for securing the costs and capacities necessary to perform assigned responsibilities.

This study also compares the disaster responsibility allocation systems of the United States and Japan and derives implications concerning field responsibility, supplementary support by higher-level governments, linkage between national standards and local plans, recovery support, and fiscal solidarity. Based on these findings, this study proposes several measures to improve Korea’s disaster and safety legal system: specifying the State’s general supervisory and coordinating authority, giving practical effect to local disaster and safety planning powers, institutionalizing metropolitan cooperation and mutual support among local governments, clarifying cost-sharing criteria, establishing legal responsibilities for supporting the recovery of daily life, and improving the criteria for post-disaster responsibility assessment.

Ultimately, the task of disaster and safety legislation is not to choose between expanding central authority and emphasizing local responsibility. Rather, it lies in establishing a public-law responsibility system that realizes both the constitutional value of public safety and that of local autonomy by clarifying, at each stage of disaster management, the starting point of responsibility, the conditions for intervention by higher-level governments, the limits of such intervention, and the criteria for cost-sharing and recovery support.

목차 (Table of Contents)

• I. 서 론 1
• 1. 문제의 제기 1
• 2. 선행연구 검토 5
• 3. 연구 범위와 방법 10
• II. 재난안전 거버넌스와 국가-지방 관계의 이론적 기초 14
• 1. 재난안전 거버넌스의 개념 14
• 2. 헌법상 안전보호의무와 지방자치 22
• 3. 지방자치단체의 사무권한과 사무구분의 한계 30
• 4. 재난안전사무의 복합적 성격 35
• 5. 재난안전법제의 기본 체계 41
• III. 국가-지방 재난안전책임의 배분원리와 적용 50
• 1. 책임배분의 기본 쟁점 50
• 2. 국가의 총괄·조정과 지방자치단체의 자치책임 59
• 3. 책임배분 기준 72
• 4. 재난관리 단계별 책임 86
• 5. 책임배분 기준의 사례 적용 101
• IV. 국가-지방 재난책임 배분의 비교법적 검토 107
• 1. 미국의 책임배분 체계 108
• 2. 일본의 책임배분 체계 116
• 3. 미국·일본 법제의 비교분석 123
• 4. 비교법적 시사점 126
• V. 한국 재난안전법제의 책임배분 구조 개선방안 134
• 1. 현행 재난안전법제의 한계 135
• 2. 국가-지방 책임배분 구조의 개선방안 146
• 3. 소결 164
• VI. 결 론 165
• 1. 국가-지방 책임배분 기준의 종합 165
• 2. 법제 개선의 방향 166
• 3. 연구의 한계와 과제 170
• 참고문헌 173
• Abstract 190