국회입법과정의 내부적 통제에 관한 연구 = A Study on the Internal Control of the Legislative Process in the National Assembly

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The legislators or participants in the legislative process may regard the legislative bills pending in the National Assembly as just letters or figures, but they can throw unlimited power which can determine the future of a nation, or fate of individuals when they are enacted. In particular, the role of legislators is more significant than ever before to respond and overcome today's crisis.
Securing legitimacy in contents, democratic value, and procedures of legislation is the most urgent issue to be addressed and resolved in the legislation process of the National Assembly. The National Assembly's enactment of flawless laws in terms of contents and procedures based on the constitutional legislation function is started with compliance of the overall legislative steps and procedures specified in the Constitutional Law and the National Assembly Law.
Currently, the massive number of laws we are directly and indirectly exposed in our everyday life makes us deluded with laws. As of November 30, 2008, a total of 1,253 laws are being enforced or scheduled to be enforced. A total of 1,120, 945, and 1,913 bills were passed in the 15th session, the 16th session, and the 17th session of the National Assembly, respectively. This may be positively interpreted as the National Assembly is actively fulfilling its responsibility, and revising and enacting the laws in a timely manner, but enactment of too many laws may bring confusions among the public and threaten the legal stability, leading to negative effects.
The legislative process of the National Assembly where the laws are created especially requires legitimacy in terms of democratic value, purpose, and procedure, which are all included to the constitutional ideologies, in its detailed procedure and the method. The National Assembly of Korea has records of hasty legislation, negotiated legislation, and even rush of bills by the majority party, resulted from exemptions, political factors including party politics, and lack of complete laws. Furthermore, we cannot guarantee that such situations will not be repeated. There is no doubt that the public has concerns over the National Assembly, the lawmaker, is properly making and revising all the laws.
Above all, the principles for justification of the internal control, including the principle of representation of people, the principle of due process of law, the principle of open discussion, the principle of participation, the principle of professionalism, and the principle of efficiency, should be kept in the process of revision and enactment of laws to protect the basic rights of the public guaranteed by the Constitutional Law. In other words, not only drawing up and verification of the bills at the legislative committee, but also the overall legislative processes deliberated and resolved in the general sessions are required to be supplementary and controllable. The legislative process and the compliance of the process will determine whether the National Assembly will integrate the society as well as policy functions through the legislative process. The majority party is required to take time to discuss agendas with and persuade the minority group. The minority group is also required to secure the procedural legitimacy in the legislative process by removing the physical obstacles in the legislative process. When the majority party abuses the minority parties based on the favorable situation and the minority parties filibuster bills to just disturb rivals, the National Assembly can be regarded as the unproductive and low-efficiency organization, leading to recognition on uselessness of the National Assembly.
It is partially attributed to the fact that the National Assembly of Korea has failed to create and institutionalize the circle of internal control on the legislative procedure based on autonomy, responsibility, democracy, professionalism, and reasonableness in operation of the National Assembly. In other words, the National Assembly has failed to fulfill the responsibility of legislation, which is the reason for being of the organization. Legislation should be done in a very careful and reasonable approaches based on the democratic procedure.
Such a responsibility of legislation is started with definition of the direction for the improvement which aims to voluntarily operate the legislative procedure based on the internal rules and the system of the National Assembly. First, the National Assembly needs to improve recognition on law observance by keeping the fact that the National Assembly has the constitutional legislative function. Second, the legal and institutional improvements are required to be made to have benefits from the internal control of the legislative process, and ultimately improve the operating efficiency. This suggests that the government should not neglect its role to voluntarily improve and control the legislative process.

국문 초록 (Abstract)

오늘 이 시간에 국회가 심의하고 있는 법률안들은 입법자나 그 참여자들에게는 단지 하나의 수치 또는 하나의 글자에 불과할 수 있지만, 그것이 법률이라는 이름으로 모습을 드러냈을 때는 더 이상의 수치나 글자가 아니라 한 국가의 미래, 한 인간의 운명을 좌우하는 무한 권력이 되어서 돌아올 수 있다. 더구나 위기의 시대라고 하는 오늘날 위기에 대한 대처 및 극복을 위한 입법자의 역할은 그 중요성이 더욱 크다고 하겠다.
이렇듯 국회의 입법에 있어서 내용적·민주적·절차적 정당성 확보의 문제는 국회의 입법과정에 있어서의 가장 심각한 문제이자 개선되어야 할 과제이기도 하다. 따라서 국회가 헌법상 부여된 입법기능을 통하여 절차적으로나 실체적 내용에 있어서 흠 없는 법률 즉, 법다운 법, 좋은 법률을 만들기 위해서는 먼저 「헌법」과 「국회법」등에서 정하고 있는 입법과정의 제 단계와 절차를 스스로 준수하는 것에서부터 시작된다고 해도 과언이 아닐 것이다.
현재 우리는 일상생활을 통하여 알게 모르게 접하고 있는 법률의 수가 적지 않음으로 인해 마치 법률의 홍수 속에서 생활하고 있다. 2008년 11월 30일 현재 1,253개의 법률이 시행되고 있거나 시행을 앞두고 있다. 제15대 국회는 총 1,120개의 법률을, 제16대 국회는 총 945개의 법률을, 그리고 제17대 국회도 1,913개의 법률을 통과시켰다. 이러한 통계는 국회가 왕성하게 활동하고 있으며 법률을 시의적절하게 제정 또는 개정하고 있다는 긍정적 평가를 할 수도 있지만 국민들의 법생활을 혼란하게 하고 법적 안정성을 위협하는 측면도 없지 않아 바람직하다고만 할 수는 없다.
이러한 법률의 탄생과정인 국회의 입법과정은 그 세부적인 절차와 방식에 있어서 헌법적 이념인 민주적 정당성, 목적적 정당성 및 절차적 정당성이 특별히 요구된다고 할 것이다. 왜냐하면 우리 국회의 입법과정은 그 운용과정에서 법적인 예외조항과 정당정치 등 정치적인 요인, 그리고 입법 불비에 따른 국회관행 등으로 인하여 졸속입법, 타협입법 그리고 심지어는 다수당의 일방에 의한 변칙처리(일명 날치기)로 법안들을 통과시킨 전례가 있고, 앞으로도 이러한 상황이 재현되지 않으리라는 보장이 또한 없기 때문이다. 관점을 달리하여 국민의 입장에서 입법권자인 국회를 바라보게 되면 이렇게 많은 법률을 제대로 만들고 고치는 것인지에 대한 의구심이 생기지 않을 수 없을 것이다.
무엇보다도 헌법상 보장된 국민의 기본권이 입법과정의 산물인 법률을 제정 또는 개정하는 절차적인 단계에서부터 입법과정의 내부적 통제의 정당화원리인 국민대표의 원리, 적법절차의 원리, 공개토론이 원리, 참여의 원리, 전문성의 원리 및 효율성의 원리가 구현되어져야 한다는 것이다. 즉 입법자가 법률안을 입안하는 단계에서부터 법률안이 국회에 접수되어 위원회에 회부되어 심사되는 과정뿐만 아니라 본회의에서 심의·의결되는 전 입법과정단계에서 이러한 원리들이 상호 보완적 관계를 유지하면서 통제의 역할을 수행하여야 한다는 것이다. 국회가 입법과정을 통하여 단지 정책기능뿐 아니라 사회적 갈등의 통합기능을 수행할 수 있느냐의 여부는 바로 입법과정과 그 절차의 준수여부에 달려 있다고 하여도 지나치지 않기 때문이다. 다수파는 소수파에 대하여 충분한 토론과 설득을 다한 후에 의사절차에 따라 표결을 하여야 하며 소수파도 역시 의사절차의 물리적 방해를 지양하여 입법과정의 절차적 정당성이 확보되어야 한다. 충분한 토론과 숙의가 없는 상태에서 수의 우위를 내세워 다수의견을 무리하게 밀어붙이는 다수의 횡포나 수적인 열세를 만회하기 위한 일방적인 의사방해를 일삼은 소수의 횡포는 국회를 비생산적이고 비능률적인 기관으로서 인식시키고 극단적으로 국회무용론으로 나타나게 할 수 있다.
이는 우리 국회가 입법과정에서 국회운영의 자율성·책임성·민주성·전문성 및 합리성을 담보하여 스스로 입법과정을 내부적으로 통제하는 순환구조를 형성하고, 이를 제도화하지 못한 것에도 한 원인이 있다. 즉, 국회 본연의 의무인 입법책임을 다하지 못한 것이다. 그러한 만큼 입법이란 민주적 절차에 따라 참으로 신중하고 합리적으로 만들어져야 한다.
이러한 국회의 입법책임은 곧 입법과정이 국회 스스로의 통제원리나 제도에 의하여 자율적으로 작동되어질 수 있도록 그 개선의 방향을 바로 설정하는 것에서부터 시작된다. 그 방향은 먼저 국회가 헌법상 부여받고 있는 본질적기능인 입법기능임을 명심하여 국회가 스스로 준법의식을 확립하는데 있고, 그 다음은 입법과정의 내부적 통제의 실효성 확보를 위한 법·제도적인 개선을 통하여 그 운영의 내실화와 효율화를 이루는 길이다. 이는 곧 국회가 스스로 입법과정을 개선하고 이를 통제하는 역할을 게을리 해서는 아니 된다는 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 10
• 제2장 국회입법과정의 내부적 통제를 위한 이론적 배경 16
• 제1절 입법과정의 의의 16
• 제2절 헌법과 입법과정 18
• I. 입법권의 헌법상 본질 18
• 1. 입법(권)의 개념과 의회의 기능 18
• 2. 입법권과 의회주의 21
• II. 입법과정의 중요성과 그 특징 22
• III. 입법과정의 실제 27
• 1. 우리나라 입법과정의 실제 27
• 2. 주요국 입법과정의 실제 33
• 제3절 입법과정통제의 정당화원리와 통제기준 44
• I. 입법과정통제의 정당화 원리 44
• 1. 헌법상의 원리 44
• 2. 헌법상 도출되는 부차적 원리 50
• II. 입법과정의 통제기준 52
• 1. 실체적 기준 52
• 2. 형식·절차적 기준 55
• 제4절 국회입법과정 통제의 유형 58
• I. 외부적 통제 59
• II. 내부적 통제 60
• 제3장 내부적 통제의 실제와 운용상의 문제점 62
• 제1절 내부적 통제의 의의 62
• 제2절 입법과정 단계에서의 내부적 통제와 문제점 63
• I. 법률안 입안 및 제출단계 63
• 1. 국회사무처 법제실에 입안 의뢰된 법률안에 대한 입안·검토과정 63
• 2. 법률안 비용추계제도 68
• 3. 법률안 성립요건의 충족 및 발의 정족수 성립 71
• 4. 법률안 제출시기제도 73
• II. 위원회 심사단계 74
• 1. 위원회회부제도 74
• 2. 법률안 상정기간의 설정 82
• 3. 입법과정에의 국민참여 제도 85
• 4. 축조심사제도 94
• 5. 소위원회제도 95
• 6. 전문가 활용제도 99
• 7. 법률안 심사기간 지정제도 100
• III. 법제사법위원회의 법률안 체계·자구심사권 103
• IV. 본회의 심의·의결단계 108
• 1. 회의의 일반원칙과 법률안 심의절차 109
• 2. 법률안의 본회의 상정시기제한과 정기국회 중 처리대상 법률안의 제한 111
• 3. 본회의에서의 수정안 제출제도 114
• 4. 재회부제도와 위원회 폐기법률안(pigeon hole)의 본회의 부의요구제도 120
• 5. 전원위원회제도 121
• 6. 법률안 정리제도 124
• 제3절 관련제도와 문제점 126
• I. 국정감사와 국정조사 등 국정통제제도 126
• II. 행정입법검토제도 127
• III. 국회방송 129
• IV. 정당의 원내교섭단체 132
• 제4절 소 결 136
• 제4장 내부적 통제의 실효성 확보를 위한 법·제도적 개선방안 142
• 제1절 법·제도적 개선방안의 원리와 기준 142
• 제2절 현행제도의 개선 또는 보완 143
• I. 입법청원제도 143
• II. 입법예고제도 146
• III. 회의 및 회의록의 공개 150
• IV. 전원위원회제도의 활성화 153
• V. 국회방송의 활성화 155
• VI. 교섭단체의 역할제고 157
• 제3절 입법론적 검토 161
• I. 본회의 심의단계에서의 법률안 축조심사제도와 독회제의 도입 161
• II. 복수위원회회부제도의 도입 163
• III. 법률안 체계·자구심사권을 전문화된 입법지원조직으로의 이관 167
• IV. 입법평가제도의 도입 170
• V. 정교한 의사규칙 제정 등 정비 175
• VI. 국회선례의 법제화 187
• 제5장 결 론 192
• 참고문헌 197
• Abstract 207