투표용지 부족사태의 법적 쟁점과 선거관리위원회개혁 방안 = Legal Issues Regarding the Shortage of Ballots and Reform Measures for the National Election Commission

국문 초록 (Abstract)

최근에 실시된 전국동시지방선거에서 유래 없는 투표용지 부족사태가 발생했다. 이러한 초유의 사태가 발생했다고 해도 선거관리위원회가 탄생한 역사적 배경을 되돌아보면 섣부른 선거관리위원회 해체론은 타당하지 않다. 1960년 이승만 정부 시절 벌어졌던 3․15부정선거에 저항하여 전국에서 들불처럼 일어났던 4.19혁명의 공정선거 정신을 구현하기 위하여 헌법기관으로 ‘중앙선거위원회’가 설치되었다. 민주혁명의 기운이 채 가시기도 전에 발생한 5․16군사쿠데타 이후에 헌법적 절차를 무시한 채 제정되었으며 표제에 ‘통치기구’라는 불편한 용어가 등장한 1962년 헌법(제5차 개정헌법)에서 선거위원회는 현재의 ‘선거관리위원회’로 개칭되었다. ‘통일주체국민회의’라는 전대미문의 국가기관을 설치한 1972년 헌법(제7차 개정헌법)에서 선거관리위원회는 중앙선거관리위원회와 각급 선거관리위원회로 조직되어 이전보다 체계성을 갖추었으며 중앙선거관리위원회 위원은 9명으로 유지되었지만 이 가운데 3명은 대통령이 직접 지명하여 임명하고, 국회에서 선출된 3명, 대법원장이 지명한 3명을 대통령이 임명하도록 하는 전통이 확립되기 시작되어 1987년 제정된 현행 헌법까지 지속되었다. 대법원장이 지명한 대법원판사나 대법관이 위원장직을 수행하는 전통이 출범 당시부터 이어져 온 중앙선거관리위원회와 각급 선거관리위원회로 조직되는 선거관리위원회는 최초에 ‘중앙선거위원회’라는 명칭으로 설치될 때부터 반드시 설치되어야 하는 ‘필수기관’이며 헌법적 근거에 따라 설치되어 헌법개정 없이는 폐지할 수 없는 ‘헌법기관’에 해당한다. 선거의 공정성을 확보하기 위한 이러한 법관중심의 구성방식이 선거관리위원회를 독립된 헌법기관으로 설치한 헌법의 취지에 부합하는지 의문이다. 헌법 어디에도 선거관리위원회 위원의 자격을 법관으로 한정하고 있지 않기 때문이다. 더 큰 문제는 위원들 가운데 단 한 명만이 상근직을 뜻하는 ‘상임위원’이라는 점이다. 사무처에 대한 효과적인 감독을 위해서는 중앙선거관리위원회 위원장을 상임직으로 전환해야 하며 상임위원의 숫자도 최소한 3인 이상으로 증원할 필요가 있다. 선거관리의 공정성과 정치적 중립성을 강화할 목적으로 독립된 헌법기관의 지위를 획득한 선거관리 국가기관은 독립성이 지나치게 강조되다 보니 헌법으로부터 부여받은 선거관리업무에 관한 막중한 책임성을 소홀히하게 되었으며 그 최악의 결과가 투표용지 부족상태로 나타났다. 선거관리위원회의 독립성과 책임성은 균형적으로 실현되어야 하므로 책임성을 이유로 독립성을 상실시키는 우를 범하지는 않아야 한다. 경우에 따라서 투표시간의 연장은 불가피하지만 투표시간을 무조건, 무한정 연장할 수는 없으므로 투표시간 연장의 조건과 범위 및 절차에 관한 명시적 규정을 법률에 추가할 필요가 있다. 투표용지 부족사태와 관련하여 국가의 선거업무를 방해하고 국민의 선거권을 침해할 목적으로 고의나 과실로 투표용지의 부족을 초래했다면 형법상 직무유기죄에 해당할 가능성을 배제할 수 없다. 투표용지 부족사태로 투표할 시간이 지연되어 선거권의 행사를 방해받은 경우에 선거권 자체가 박탈된 것은 아니므로 헌법재판소가 선거권을 침해했다고 판단할 수 있을지는 단정할 수 없다. 하지만 투표용지 부족사태로 투표할 수 있는 시간 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

An unprecedented shortage of ballots occurred during the recently conducted nationwide simultaneous local elections. Even though such an unprecedented crisis took place, looking back at the historical background of the National Election Commission’s (NEC) creation reveals that hasty calls for its dissolution are unwarranted. The ‘Central Election Committee’ was initially established as a constitutional institution to embody the spirit of fair elections from the April 19 Revolution, which spread like wildfire across the country in resistance to the March 15 rigged election under the Syngman Rhee administration in 1960. Following the May 16 military coup — which occurred before the fervor of the democratic revolution could even subside — the 1962 Constitution (the 5th Amendment) was enacted with total disregard for constitutional procedures. It introduced the uncomfortable term ‘governing apparatus’ in its title and renamed the election committee to its current form, the ‘National Election Management Commission’.
Under the 1972 Constitution (the 7th Amendment), which established the unprecedented state organ known as the ‘National Conference for Unification’, the NEC became more structured than before by being organized into the Central Election Commission and various sub-level election commissions. While the number of members on the Central Election Commission was maintained at nine, a tradition began to take root where the President directly nominated and appointed three members, while appointing another three elected by the National Assembly and three nominated by the Chief Justice of the Supreme Court. This tradition has persisted through to the current Constitution enacted in 1987. Organised into the Central Election Commission and sub-level commissions — with a long-standing tradition since its inception where a Supreme Court Justice nominated by the Chief Justice serves as the chairperson — the NEC has been a ‘mandatory institution’ that must be established since its original formation as the ‘Central Election Committee’. Furthermore, as a ‘constitutional institution’ established on constitutional grounds, it cannot be abolished without a constitutional amendment.
However, it is questionable whether this judge-centered composition aimed at ensuring election fairness truly aligns with the constitutional intent behind establishing the NEC as an independent constitutional body. Nowhere in the Constitution are the qualifications for NEC members restricted exclusively to judges. A greater issue is that only one of the members serves as a ‘standing (full-time) commissioner’. For effective oversight of the secretariat, the position of the Chairperson of the Central Election Commission needs to be converted into a full-time role, and the number of standing commissioners must be increased to at least three.
As a state organ that acquired the status of an independent constitutional institution to strengthen the fairness and political neutrality of election management, its independence has been so excessively emphasized that it neglected the grave responsibilities regarding election management duties entrusted to it by the Constitution. The worst-case result of this neglect manifested as the ballot shortage crisis. Since the independence and accountability of the NEC must be realized in a balanced manner, we must not commit the folly of stripping its independence in the name of accountability. While extending voting hours may be inevitable depending on the circumstances, voting hours cannot be extended unconditionally and indefinitely; thus, explicit provisions regarding the conditions, scope, and procedures for extending voting hours must be added to the law.
Regarding the ballot shortage crisis, if the shortage was caused intentionally or through negligence with the purpose of obstructing the state’s electoral duties and infringing upon the citizens’ right to vote, the possibil...