도시정비사업에 있어 공공관리제도의 개선 방안 연구 : 거여·마천 재정비촉진지구를 중심으로 = A Study on Improving Efficiency of Public Management System in Urban Renewal Projects

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT

Joong-Sun Yun
Department of Real Estate
Graduate School of Urban Sciences
University of Seoul
Supervised by Prof. Dong-Hoon Oh

At this point where the Public Management System has reached its 5th year of enforcement, which has been mandatorily implemented in urban and housing environment renewal projects in Seoul, the system calls for improvements as the limitations are outweighing the effects. The following research in this thesis reflects on how the system is being operated, if there are any harm, if the system is really necessary, and how the system can be improved for the sake of the residents, through the actual public management cases, including the first demonstrative district designated by the Seoul City to adopt the public management system, and 5 district cases where builders are appointed through the public management system by the Seoul City in 2014, renewal project cases where builders are appointed without the public management system, and through Geoyeo·Macheon Renewal Promotion District case, which is the focus research area of this thesis.
The Public Management System has been implemented to resolve corruption and increasing civil complaints and to prevent project delays as conflicts between stakeholders extended to accusations and prosecution which has further grown into governmental level issue, by publicly managing and supporting prevalent corruptions arisen by illegal back-scratching between main control body union and other related parties including construction, renewal, demolition, and design firms.
However, during last 5 years of its enforcement, concerns in the initial stage have begun to surface, and the public management system does not seem to overcome its limitations and inadequacies, stimulating distrust rather than understanding and participation of the residents. The results may be caused by the system’s current operation, which has transformed into one that is easier for the public managers to control and supervise, without considering the residents’ perspectives.
Frustration from lack of expertise and irresponsible correspondence of the public managers, conflicts between stakeholders caused by public managers managing·supervising only in the public’s perspective rather than the residents’, conflicts between the residents and builders, are being expressed. And especially rising concern is the occurrence of economical and time loss due to faulty administration and correspondence of the public managers, which cannot be easily seen with the naked eye . This can further be developed into another social issue.
The objectify the research, effort to collect various types of cases in diverse renewal project sites has been made, together with in-depth interview with the stakeholders including chairman of the promotion committee, executives of consultant firms, related public officials, executives of construction firm concerning the Geoyeo·Macheon Renewal Promotion District Project, which has long been involved in disputes and claims due to public management failure and is still in the center of controversy with unresolved issues.
Above research cases can be analyzed into 7 main problems. Firstly, public management system is regimental and forceful regardless of the residents’ opinion. Secondly, project delays are found in the case of demonstrative districts including Seong-su Strategic Renewal District and Hannam Renewal Promotion District where public management system has been adopted, and other side effects such as emphasized indemnification responsibility and corruption of the union. Thirdly, there are problem in builder appointment period. Fourthly, there are absolute shortage in professional personnel and frequent personnel transfer, causing difficulties in progression of the renewal projects. Fifthly, insufficiency in procurement of data and risks in financing system are hindering the project progress. Sixthly, supports for disposal plan and validating burden charges. Seventhly, damages and loss from public manger’s wrong roles and responsibility. Based on above 7 main problems, I would like to propose 9 improvement method of the system through in-depth interview with the professionals.
Firstly, work scope of the public management system should be reexamined. Secondly, public intervention model should be diversified and part of the work should be reserved. Thirdly, tenant rights on public management system should be returned to the residents. Fourthly, a private·governmental consultative council should be organized to reexamine the conflict control work scope. Fifthly, appointment period of builders should be adjusted. Sixthly, financing loan method should be improved. Seventhly, project fund and burden charge program problem should be improved. Eighth, relocation rate enhancement plan should be arranged. Ninthly, project promotion method of the public management system should be considered.
Especially, the public should have to recognize that the committee is the main body of the renewal works, and should return the deserved rights to the residents so that the public management system and appointment of builders can be rightfully determined in the residents assembly and public can support whatever the committee wants.



Keyword: Urban Renewal Project, Geoyeo·Macheon Renewal Promotion District, Public Management System

국문 초록 (Abstract)

국문초록

도시정비사업에 있어 공공관리제도 개선 방안 연구
-거여·마천 재정비촉진지구를 중심으로-


본 논문의 연구는 서울시에서 도시 및 주거환경정비사업에 의무적으로 적용하고 있는 공공관리제도가 시행된 지 약5년이 도래하는 시점에서 효과보다는 한계점이 봇물 터지듯 나타나고 있어 개선의 목소리가 점점 커지고 있는 가운데 실질적인 운용 사례를 통하여 공공관리제도가 어떻게 운영되고 있는 지, 공공관리제도로 인한 피해사례는 없는지, 공공관리는 정말 필요한 제도인지, 주민을 위해서는 어떻게 제도가 개선되어야 하는 지를 서울시가 지정하여 공공관리제도가 처음 적용된 시범지구사례와 서울시가 2014년 공공관리로 시공자를 선정한 공공관리제 적용 구역들 중 5개구역의 사례 및 공공관리제를 적용하지 않고 시공자를 선정한 재건축 정비사업사례, 그리고 본 연구의 중점연구지인 거여·마천 재정비촉진지구사례를 통하여 고찰하였다.
공공관리제도는 조합(추진위원회)과 시공자, 정비업체, 철거업체, 설계업체 등 사업관련 업체들 간의 유착으로 발생된 각종 비리와 부패가 만연하고 민원이 비등해지고 있어 국가가 나서야 할 문제로까지 발전되었으며, 이해관계자간의 갈등과 고발·고소 등으로 인해 사업이 장기화되고 있어 이를 공공의 관리와 지원을 통해 해결하고자 도입한 제도이다.
그러나 본제도가 시행되고 5년여의 기간이 지난 현재, 제도도입 초기의 우려가 현실로 나타나고 있는 실정이며, 공공관리제도가 주민들의 이해와 참여보다는 제도를 불신하게 하는 매우 미흡한 제도의 한계를 넘어서지 못하고 있다. 이는 주민의 입장이 아닌 공공관리자가 관리·감독하기 편한 방법으로 제도가 변형되어 운영된 결과로 사료된다.
공공관리자의 전문성 부족과 무책임한 대응, 공공의 입장에서만 관리·감독을 하여 주민간의 갈등, 주민과 공공관리자와의 갈등, 주민과 건설사와의 갈등 등 이해관계자간의 갈등이 표출되고 있으며, 특히 공공관리자의 잘못된 행정과 대응으로 인한 조합과 주민, 관련업체의 경제적 손실과 눈에 보이지 않는 세월에 대한 손실이 발생하고 있다. 이는 또 다른 사회적 문제로 대두될 수 있다.
본 연구내용을 객관화하고자 다양한 정비사업장의 여러 종류의 사례를 수집하려 하였으며, 공공관리자의 잘못으로 분쟁과 소송에 휘말려 많은 손해를 입었고, 아직도 해결되지 못하고 갈등의 중심에 있는 거여·마천재정비촉진지구의 추진위원장, 용역회사 임원, 관련 공무원, 건설사 임원 등 이해관계자들을 중심으로 심층면접을 실시하였다.
본 연구지역들의 사례를 통해 돌출된 중요 문제점은 7가지로 분석할 수 있다. 첫째, 공공관리제도를 주민의 선택과 상관없이 획일적이며 강제적으로 적용하고 있다. 둘째, 공공관리제도가 도입된 시범지구인 성수전략정비구역과 한남재정비촉진지구, 거여·마천재정비촉진지구의 경우 이 제도로 인하여 사업이 지연되는 사례가 발생하고 있고 심지어 공공관리제도의 피해로 인해 손해보상 책임까지 부각되는 등 각종 부작용과 잠실5단지 재건축조합처럼 조합의 비리가 나타나고 있다. 셋째, 시공자 선정시기의 문제점이다. 넷째, 전문인력의 절대적 부족과 잦은 인사이동이 정비사업의 진행을 어렵게 하고 있다. 다섯째, 실질적으로 재원조달이 미흡하고 위험한 융자제도가 정비사업의 발목을 잡고 있다. 여섯째, 관리처분계획수립 및 분담금 검증에 관한 성숙되지 못한 지원이다. 일곱 째, 공공관리자 역할의 잘못으로 인한 피해이다. 이러한 7가지의 주요한 문제점 분석을 바탕으로 9가지의 제도개선방안에 대해 전문가들의 심층면접을 통해 제안하고자 한다.
첫째, 공공관리제도의 업무영역을 조합(추진위원회)을 지원하는 방향으로 재검토해야 한다. 둘째, 공공개입의 모델을 다변화시키고 일부 업무를 보류해야 한다. 셋째, 공공관리제도에 대한 주민선택권을 돌려주어야 한다. 넷째, 민·관협의체를 구성하여 갈등조정업무영역에 법적 권한을 부여해야 한다. 다섯 째, 시공자 선정시기를 조합이 선택할 수 있도록 해야 한다. 여섯 째, 자금대여방식을 개선해야 한다. 일곱 째, 사업비 및 분담금 추정프로그램을 폐지하던지 좀 더 정확하게 개선해야 한다. 여덟 째, 재정착률 증진방안을 마련해야 한다. 아홉 째, 공공관리제도외의 사업추진 방안을 고려해야 한다.
특히 조합이 정비사업의 주체임을 인지하고 공공관리제도와 시공자선정시기, 자금차입방법 등을 주민총회를 통해 결정할 수 있도록 선택권을 돌려주고, 공공은 조합이 원하는 것을 지원해주는 쪽으로 제도를 개선하는 방안을 제시하고자 한다.









주제어 : 도시정비사업, 거여·마천재정비촉진지구, 공공관리자 제도

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 4
• 제2절 연구의 내용과 방법 5
• 1. 연구의 내용 5
• 2. 연구의 방법 9
• 제2장 공공관리제도의 제도적 고찰 11
• 제1절 공공관리제도의 검토 및 소개 11
• 1. 공공관리제도의 의의 11
• 2. 공공관리제도의 도입배경 및 목적 12
• 3. 공공관리제도의 업무 및 절차 15
• 4. 공공관리제도의 기대 효과 분석 26
• 제2절 공공관리제도의 법률 및 재정적 제도 28
• 1. 공공관리제도 입법예고 주요내용 및 분석 28
• 2. 공공관리제도 자금 융자제도 31
• 3. 서울시외 공공관리제도 추진현황 34
• 제3절 외국의 도시정비사업 공공의 참여 사례 및 시사점 37
• 1. 외국의 공공참여 사례 37
• 2. 외국사례를 통해 본 시사점과 현실 42
• 제4절 공공관리제도 선행연구 검토 43
• 1. 선행연구 고찰 43
• 2. 선행연구와의 차별성 49
• 제3장 공공관리제도 현황 사례 분석 51
• 제1절 사례 선정 목적 및 범위 51
• 제2절 도시재정비촉진사업의 추진배경 및 현황 52
• 1. 재정비촉진지구의 추진배경 및 실태 52
• 2. 재정비촉진지구 현황 55
• 제3절 공공관리제도 운용실태 58
• 1. 시범지구 운영실태 59
• 2. 공공관리제 적용 사업지 중 시공자선정구역의 운영실태 67
• 3. 공공관리제 적용 사업지의 비교관점 76
• 제4절 거여·마천재정비 촉진지구 추진 과정분석 78
• 1. 거여·마천 재정비촉진지구의 구역별 현황 78
• 2. 거여·마천 재정비촉진지구 문제점 분석 및 시사점 89
• 제5절 공공관리제도의 현안과제와 문제점 97
• 제4장 공공관리제도 개선방안 103
• 제1절 조사설계 103
• 1. 심층면접 대상자 선정 103
• 2. 심층면접 질문내용 104
• 제2절 공공관리제도의 개선방안 105
• 1. 공공관리제도의 업무범위 조정 105
• 2. 주민선택권 부여 107
• 3. 공공관리제도외 사업추진 방안 109
• 제5장 결 론 125
• 제1절 연구결과 요약 125
• 제2절 연구의 한계와 향후 과제 129
• 참고 문헌 132
• 부록 138
• ABSTRACT 140