정부신뢰도 제고를 위한 공공서비스 개선방안 연구

국문 초록 (Abstract)

○ 본 보고서는 OECD 신뢰 조사 한국 데이터를 사용해 한국에서 정부 신뢰에 영향을 주는 거버넌스의 제도적 질을 분석하고 정부 신뢰를 높이는 방안을 탐색한다. 정부 신뢰의 영향요인은 신뢰 대상과 신뢰 주체로 나누어 탐색한다. 신뢰 대상과 관련된 영향요인은 공공부문의 성과와 공공서비스의 질을 포함하는 거버넌스의 제도적 특성을 포함하고, 신뢰 주체와 관련된 영향요인은 주체의 사회적 배경, 심리적 성향 및 정치적 태도와 행태 등을 포함한다.

○ OECD 신뢰 조사 분석 틀은 신뢰의 대상으로 중앙정부, 지방정부, 행정기관(중앙 또는 지방정부의 비선출직 공무원), 경찰을 포함한다. 분석 결과 중앙정부 신뢰는 지방정부 신뢰, 행정기관 신뢰 및 경찰 신뢰와 강하게 연결되어 있다. 이는 한 기관에 대한 신뢰가 다른 기관에 대한 신뢰로 확대될 수 있고 거시 차원의 정부 신뢰는 미시 차원의 행정기관 성과의 누적된 결과일 수 있음을 시사한다.

○ OECD 신뢰 조사 분석 틀은 정부 신뢰의 동인으로 거버넌스의 제도적 질에 주목한다. 거버넌스의 제도적 질은 역량 차원과 가치(원리) 차원으로 구분된다. 역량 차원은 대응성과 신인성(확실성)의 두 차원으로 구성되며 가치 차원은 청렴성(도덕성), 개방성 및 공정성의 세 차원으로 구성된다. 경험적 분석은 이들이 하나의 거대 요인을 구성하지만 이러한 개념적 구분을 유지해 한국에서 정부 신뢰에 영향을 주는 거버넌스의 제도적 특징을 확인한다.

○ 분석 결과 거버넌스의 제도적 질을 반영하는 대응성, 신인성, 청렴성. 개방성, 공정성 모두 정부 신뢰와 강하게 연결된 것으로 나타났다. 즉, 이들 각 차원에서 거버넌스의 질을 긍정적으로 평가할수록 정부를 신뢰하였다. 이들 가운데서 특히 신인성에 대한 평가는 정부 신뢰의 형성에 가장 주요한 요인으로 나타났다. 한편, 행정기관에 대한 신뢰 역시 이들 각 차원과 강하게 연결된 것으로 나타났다. 이들 가운데서 특히 공정성에 대한 평가가 행정기관 신뢰의 형성에 주요한 요인으로 나타났다. 정부 신뢰에는 거버넌스의 역량이 중요하고, 행정기관 신뢰에는 거버넌스의 가치가 중요함을 시사한다.

○ 거버넌스의 역량을 평가하는 6개 항목 모두 정부 신뢰에 유의미한 독립적 영향을 주지만, 특히 위기관리, 관련된 법·제도의 안정성 및 혁신아이디어 대응이 주요한 요인으로 나타났다. 한편, 거버넌스의 가치를 평가하는 9개 항목 가운데서 5개 항목만이 정부 신뢰에 유의미한 독립적 영향을 주는데 이들을 크기 순서대로 보면 공공 협의의 효과성, 서비스의 절차 공정성, 법원 판결의 중립성, 의사결정 참여의 기회이다. 역량과 가치를 평가하는 15개 항목 가운데서 5개 항목만이 정부 신뢰에 유의미한 독립적 영향을 주는데 이들을 크기 순서대로 보면 위기관리, 법·제도의 안정성, 혁신아이디어 대응, 법원 판결의 중립성 및 서비스의 절차 공정성이다.

○ 거버넌스의 역량과 가치의 역할은 제도 신뢰에서 효과성과 공정성의 중요성을 강조한다. 그러나 신뢰 대상이 신뢰 주체가 갖지 못한 전문성을 갖고 있어야 할 때 동기 기반 신뢰, 즉 행위 이면의 의도에 관한 추론에서 나오는 신뢰는 특히 중요하다. 신뢰 주체와 신뢰 대상 간의 가치와 규범의 공유는 이러한 동기 기반 신뢰를 형성하는 데 중요하다.

○ 공공부문의 성과 및 공공서비스의 질은 정부 신뢰의 주요한 영향요인으로 나타났다. 특히 교육과 같은 보편적 사회서비스의 질 그리고 일반적인 행정서비스의 질은 정부 신뢰와 행정기관 신뢰에 주요한 영향요인으로 나타났다. 공공서비스가 전달되는 과정에서 수혜자들이 정부에 대한 이미지를 형성한다는 점을 고려하면 기관-고객 간 신뢰가 조성되는 방식으로 공공서비스의 생산과 전달이 설계될 필요가 있다.

○ 정부를 신뢰할수록 정부의 새로운 정책사업 추진에 호의적인 것으로 나타났다. 이는 정부 신뢰가 변화와 위기에 신속하고 효과적으로 대응하기 위해 정책 우선순위를 조정하고 정부 역할을 유연하게 적응하는 과정에서 의존할 수 있는 주요한 자산일 수 있음을 시사한다. 특히, 논쟁적인 정책 사안의 경우 신뢰의 결핍은 문제해결을 위한 정부의 정책선택을 좁히고 추진동력을 제약할 수 있다.

○ 정부 신뢰는 개별 시민들이 사용하는 평가 기준 및 그들이 가지고 있는 정보에 따라 달라질 수 있다. 사회화의 차이로 혹은 사회경제적 배경이나 정치적 성향에 따라 개별 시민들의 기대와 평가 기준이 다를 수 있다. 또한 개인 시민들이 가지고 있는 성과에 관한 정보의 정확성이나 완전성에 차이가 있고 그에 따라 평가가 달라질 수 있다. 이러한 기대와 일치하게 대인 신뢰가 높을수록, 소득 수준이 높을수록, 사회적 지위가 높을수록, 정치적 효능감이 높을수록 정부 신뢰가 높았다. 또한 선거에서 승리한 정당에 투표한 사람들은 패배한 정당에 투표한 사람들보다 정부 신뢰가 높았다. 거주지역별로도 정부 신뢰에 차이가 있는데, 전라도 거주자들이 경상도 거주자들보다 정부 신뢰가 높았다. 한편, 정부 신뢰는 가장 젊은 세대와 가장 나이 많은 세대에서 낮았고 그 중간 세대에서는 높았다. 정치 참여의 수준이 정부에 주는 영향도 제한적인데, 주목할 만한 발견은 지난 지방선거 참여자들이 불참자들보다 정부를 덜 신뢰한다는 것이다.

○ 분석 결과는 사회 신뢰와 제도 신뢰의 선순환적 고리의 형성이 중요함을 시사한다. 사회 신뢰가 낮은 곳에서는 부패와 불평등이 심하고 이는 공공부문의 성과를 낮추고 정부에 대한 불신을 조장한다. 낮아진 정부 신뢰는 사회 신뢰의 수준을 낮추고 이는 다시 부패와 불평등을 심화한다. 이러한 맥락에서 보면 불평등을 축소하고 사회적 약자를 배려하는 복지정책과 보편적 서비스는 선순환적 고리를 형성하는 수단일 수 있다.

○ 역량과 가치 차원의 거버넌스의 질에 대한 평가는 소득이 높을수록 그리고 사회적 지위가 높다고 인식할수록 긍정적이었다. 제도 신뢰에서처럼 가장 젊은 세대와 가장 나이 많은 세대에서 긍정적 평가가 낮았고 그 중간 세대에서는 높았다. 정치적 효능감이 높을수록 긍정적 평가가 높았고 선거에서의 패자보다 승자가 거버넌스의 질을 긍정적으로 평가하였다.

○ 정치나 시사 정보를 얻기 위해 사용하는 정보출처에 따라 정부 신뢰가 달라지는데 특히 소셜미디어로부터 정보를 획득하는 사람들은 그렇지 않은 사람들보다 정부 신뢰가 낮고 거버넌스의 질에 대한 평가가 부정적이었다. 전반적으로 미디어 노출이 정부 신뢰에 주는 영향이 제한적이고 인과관계의 방향도 모호하지만, 오정보나 허위 정보의 잠재적 영향을 고려하면 독립된 언론의 존재는 객관적 정부 성과와 주관적 성과 인식 간의 차이를 줄여줄 수 있다. 이는 궁극적으로 민주적 거버넌스의 탄력성 혹은 회복력을 강화해줄 것이다.

○ 제도 신뢰 및 거버넌스의 질 평가에서 나타난 승자-패자 간 차이는 정부 신뢰를 높이기 위해서는 패자를 포함한 포용적 거버넌스의 중요성을 상기시킨다. 특히, 정치적 양극화가 심화하는 상황을 고려하면 민주적 선거 정치에서 불가피하게 나타나는 승자-패자 간 간격을 좁힐 수 있는 정치개혁, 특히 다수주의를 탈피하는 투입제도의 제도적 개혁이 중요할 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 민주적 거버넌스와 정부신뢰 3
• 제1절 연구 배경과 목적 3
• 제2절 이론, 개념 및 측정 6
• 1. 정부신뢰: 개념과 측정 6
• 2. 정부신뢰: 미시와 거시 8
• 3. 거버넌스: 개념과 차원 10
• 4. 거버넌스의 질: 역량과 가치 12
• 제3절 정부신뢰: 수준과 동향 18
• 1. 제도 신뢰 18
• 2. 제도 신뢰의 요소 23
• 제4절 정부 성과와 정부신뢰 25
• 1. 정책성과와 정부신뢰 25
• 2. 정책설계의 영향 28
• 3. 정부신뢰와 정책 구상 29
• 4. 정부신뢰: 정책 산출, 결과, 과정 31
• 제5절 정부신뢰와 행정기관 신뢰 33
• 1. 경찰 신뢰: 효과성과 공정성 33
• 2. 신뢰의 근원: 절차적 공정성과 동기 기반 신뢰 34
• 3. 행정기관 신뢰: 공정성과 청렴성 40
• 제6절 정부신뢰: 정보, 기대 및 기준 44
• 1. 신뢰 주체 44
• 2. 정보와 미디어의 영향 44
• 3. 정치적 태도와 참여 48
• 4. 세대, 거주지역 및 사회계층 53
• 제2장 제도 신뢰의 영향요인 59
• 제1절 제도 신뢰의 수준 59
• 제2절 정책성과 요인과 제도 신뢰 62
• 제3절 정치적 요인과 제도 신뢰 69
• 제4절 대인 신뢰와 제도 신뢰 84
• 제5절 경제적 기대 및 정보출처와 제도 신뢰 87
• 제6절 사회인구학적 요인과 제도 신뢰 93
• 제7절 거버넌스의 질과 제도 신뢰 98
• 1. 거버넌스 역량 98
• 2. 거버넌스 가치 105
• 3. 사회 집단별 거버넌스 질에 대한 인식 116
• 제3장 공공서비스, 거버넌스 역량, 정부신뢰 125
• 제1절 개요 125
• 1. 구성 125
• 2. 개념 및 변수 126
• 제2절 대응성과 정부신뢰 129
• 1. 대응성 평가와 정부신뢰 간 관계 129
• 2. 대응성 평가의 영향요인 131
• 3. 대응성 영향요인에 관한 질적 분석 148
• 제3절 신인성과 정부신뢰 169
• 1. 신인성 평가와 정부신뢰 간 관계 169
• 2. 신인성 평가의 영향요인 171
• 3. 신인성 영향요인에 대한 질적 분석 186
• 제4절 거버넌스 역량과 정부신뢰 189
• 제5절 요약 및 제언 192
• 1. 요약 192
• 2. 제언 194
• 제4장 거버넌스 가치와 정부신뢰 201
• 제1절 개요 및 구성 201
• 제2절 주요 결과 204
• 1. 거버넌스 가치 평가 204
• 2. 거버넌스 가치 평가와 정부신뢰 간의 관계 207
• 제3절 개방성과 정부신뢰 209
• 1. 개방성 평가 209
• 2. 행정정보 접근성 개선 211
• 3. 시민참여를 통한 정부신뢰 증진 219
• 제4절 청렴성과 정부신뢰 226
• 1. 청렴성 평가 226
• 2. 공익 신고자 보호제도 및 보상강화 231
• 3. 전관예우와 전직 공무원 취업 제한제도 개선 233
• 제5절 공정성과 정부신뢰 237
• 1. 공정성 평가 237
• 2. 청년세대의 사회 공정성 243
• 3. 대민 행정서비스의 절차적 공정성 제고 방안 245